Page 29 - 《党政研究》2023年第4期

联系点及立法听证会等制度形式将民意进行整合并纳入立法过程。例如作为基层立法联系
点的重要活动形式，一些地方的立法意见征询会尝试邀请人大代表或法律专家对缺乏专业
法律背景知识的参会公众进行 “释法”，解释相关法律术语并简介当前草案的争议点。这
一程序相当于提前凝聚共识，提升协商效率。相关活动中一般会安排比较充分的交流讨论
环节，从而促进议题聚焦以及不同观点形成共识。而这两点也是协商民主运行质量的重要
保证。二是针对涉及公共利益和群众切身利益的事务开展协商。如深圳的一些区级人大发
展出诸如民生实事协商会、代表议事会、选民代表会议等形式。这些制度创新尝试的特点
是邀请包括人大代表、政府职能部门和人大街道工委在内的多个主体参与以增加协商的广
泛性。人大常委会则在其中承担组织者的角色。
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对于为中国式现代化建设提供制度保障这一核心目标来说，相关制度形式还应当进一
步完善。一般而言，检验一项人大协商制度是否有效，取决于两个关键因素：一方面是否
建立起了公众围绕各类诉求开展讨论以凝聚共识的平台；另一方面由此形成的共识是否能
够获得立法和政策制定等环节的回应。从这两个因素的标准来看，上述一些制度创新主要
是加强了凝聚共识的平台。在加强协商结果对政策过程影响力方面，目前的改革进展还比
较有限。协商结果如果不能对政策过程产生有效影响，长期来看将会损害现有相关制度的
影响力，降低各方参与协商的积极性，加大达成共识的难度。这不仅可能影响公共政策或
立法的质量，而且会影响人大发挥其社会动员和政治吸纳等能力。
其四是公众参与机制。公众参与人大各项工作与民意表达机制和协商机制的运行紧密
相连。甚至可以说，参与是表达和协商的前提。同时，参与机制也是提升人大社会动员和
吸纳能力的重要保证。尤其是社会动员的有效实施需要各方参与和协同。中国式现代化各
项任务目标中不乏需要扩大公众参与的内容。例如党的二十大报告第四部分在论述促进区
域协调发展，深入实施区域协调发展战略时，强调应以人为核心推进新型城镇化，并涉及
人民城市等理念。这些制度安排的实现离不开人的参与。而各级人大，特别是由直选产生
的两级人大在调动基层群众参与方面有着不可替代的作用。
近年来人大各项制度中的民主参与机制发展较快。参与机制发展的一般轨迹是参与主
体的范围不断扩大，即由定向邀请的，以专家或指定选民代表为主体的参与扩展到向利益
相关群体有条件开放的参与。这一变化在基层立法联系点及常委会开放公众旁听等制度和
工作中都有所体现。其中，基层立法联系点制度的实质是公众参与渠道面向专业群体的定
向开放，即常委会针对立法议题所涉及的特定领域，选择与之高度契合的一个或数个联系
点开展意见征询活动。在这一选定的范围内，立法座谈会及意见征询会等征询机制向设点
单位内部群体高度开放，该群体中对相关问题有所思考且有参与意愿者都可以参与表达。
相较而言，现有一些参与制度则难以兼顾开放性和专业性。例如，邀请专家参与的立法座
谈会等制度突出专业性，但缺乏参与的广泛性，属于 “定向不开放”，而立法草案网上征
求意见制度实现了广开言路，但缺乏专业性和针对性，属于 “开放不定向”。
基层立法联系点制度的 “定向开放”特征补足了 “定向不开放”制度所缺乏的民主
性，也解决了 “开放不定向”制度因缺乏专业性而无法有效提升人大各项工作能力，甚
至徒增常委会工作负担的问题。因此，它不仅是一项能够高质高效吸纳民意和汇集民智的
制度，而且是一项对于提升立法质量具有实效的制度。然而对标党的二十大相关战略部
署，人大制度在参与渠道和方式上仍有亟待解决的问题。其突出表现为开放参与的事务范
围有限、参与群体有限、比较高的参与门槛以及对立法和政策制定过程较低的影响力。
总的来说，上述人大各项工作中的相关制度安排还需要在效力、内容和形式等方面进
一步提高，以切实加强和完善人大的三项能力，并以此支撑中国式现代化发展。值得注意

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