Page 119 - 《党政研究》2023年第4期

表 １ 社会组织的 “官民”属性与公共性生产
官办社会组织 半官办社会组织 民办社会组织
社会组织 “官”的公共性 较强 较弱或较强 较弱或较强
的公共性 “民”的公共性 较弱 较弱或较强 较强
在当前的政治社会环境中，社会组织自身生产出 “官”的公共性是社会组织对所处
环境的一种主动调适。“官”的公共性赋予了社会组织政治合法性和一定的自主性，社会
组织可以借此从政治权力处获取更多的资源支持、权力空间和政治背书，这有助于社会组
织的发展和公共性的生产。而且，从制度经济学交易成本的 “自组织成本”与 “官方组
织成本”的角度来看，社会组织的 “官民二重性”是政府、社会组织、组织成员三方之
间达成一种正和博弈状态的理性选择。 社会组织的 “官方性”降低了个人组成社会团体
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的成本，“民间性”则使得政府在社会管理中节约了大量的行政管理成本。
但也应注意，社会组织的 “官民二重性”以及双重公共性形态给社会组织发展充分、
完整的公共性也造成了一些负面影响。由于社会组织同时受到 “行政机制”和 “自治机
制”的 “双重支配”，中国社会组织的活动领域大多是政府和社会共同认可的 “交叉地
带”。这使得社会组织带有双重性格特征和行为方式。此外，“官民二重性”是政府、社
会组织和组织成员三方正和博弈的结果，这一结果也有可能蜕变为一种抛却了公共利益
的、变了形的正和博弈，即某种官民的 “利益共谋”。有些地方政府把社会组织作为政府
官员的退休部门或冗杂人员的安置部门，或借其谋取经济利益，或将其转变为自身的小金
库。而社会组织为了从政府获取政治支持、法律认可或资源福利，也会主动迎合某些地方
政府需求，满足某些官员的不当要求。 官民的 “利益共谋”谋取了双方各自需求的私
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利，但却损害了公共利益。
未来，中国社会组织 “官民二重性”的特征还会长期存在，社会组织公共性生产中
的 “官”的公共性与 “民”的公共性两种形态亦会共存。为此，社会组织可以努力发扬
“官”“民”公共性的共性面向，如同享基本的政治共识、同处政治共同体内、同为基层
民众利益；同时也合理运用其官方性和民间性的特征，平衡好 “官”的公共性与 “民”
的公共性的协同生产，共同推动社会组织向着共同性、公益性和公共性的方向行进。

四、社会组织的不完全自主性对公共性生产的影响：动力与阻力

中国社会组织并不具备西方学界对社会组织定义的独立性，但现实中有大量的社会组
织虽未独立但依然能够自主地进入社会服务、政治参与等领域。在具体的组织场域下，中
国社会组织的不完全自主性既有可能推动也有可能阻碍公共性的生产。
学界用独立性 （ ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）和自主性 （ ａｕｔｏｎｏｍｙ）来区分中国社会组织的多重属
性特征。 相较而言，社会组织的独立性体现的是政府与社会组织的权利边界问题，较多
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侧重于组织得以存在的制度基础和物质基础，如法律合法性、经济资源、社会资本、内部
治理结构等。社会组织的自主性更强调组织的自我管理 （ ｓｅｌｆ － ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）和自我决定
（ ｓｅｌｆ － ｄｅｔｅｒｍｉｎａｔｅ），即按照组织自身的意愿行动，以达成组织的具体目标。实践中，社
会组织会利用具体组织场域的条件、行动者关系网络等，采取各式策略性行动，发挥组织
动能、展现组织意愿、实现组织目标。我们把社会组织这种不独立但有一定的自主能力，
称为不完全自主性。
中国社会组织各式的不完全自主性，因实施领域、策略方式以及性质的不同，使得公
共性生产的状况有较大差异。社会组织参与公共事务的活动领域大致可分为社会服务和政
治参与。社会服务是近些年来社会组织发展较快的领域，也是政府较为重视并选择性地采

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