Page 118 - 《党政研究》2023年第4期

员以及章程外，还须有 “业务主管单位”（一般为政府部门）担负起指导功能。业务主管
单位和民政登记部门成为社团的两个管理部门。１９９８ 年出台的新 《社会团体登记管理条
例》进一步加强了 “双重管理” “对口管理”等制度。社会组织为了登记注册及生存发
展，在人事安排、资源获取以及治理结构等方面更多地依赖政治权力，从而具备了程度不
一的 “官”的色彩。随着社会转型的加速、新型社团的出现，社会组织的资源获取渠道
越来越多元化，代表新型利益群体的社会组织形态越来越多样化，其本身的民间性和社会
性也越发明显。进入 ２１ 世纪，双重管理体制因其设置了业务主管单位，以及造成社会组
织的身份差异受到多方呼吁要进行调整。 政府开始允许一些社会管理制度创新，如部分
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类型的社会组织可采取直接登记制度 ，城市基层的社会组织可到社区备案 等。这些制
①
②
度创新拓展了社会组织发展的新空间与新形态，也使得政社关系呈现出更加复杂态势，但
总体上，政府主导、政府负责的地位始终未变。尤其是党的十九大报告中提出了 “党全
③
面领导”的原则，社会组织去行政化的同时，党建工作逐步加强。未来，中国社会组织的
“官民二重性”依然长期存在。
“官民二重性”使得社会组织在参与公共事务时，其行为会带有两种特性———行政性
（或官僚性）和民间性 （或社会性），这可能生产出两种公共性形态——— “官”的公共性
与 “民”的公共性。这两种公共性形态原先是指代东方社会 （中日等国）从传统社会以
政府 （官）为中心的公共性向现代社会以民间 （市民或私人）为中心的公共性。 “官”
〔 １６〕
的公共性是国家 （政府）作为公共性生产主体，以政治目标和社会整体利益为目标；
“民”的公共性则是私人、私力集结而成为公共，以群体利益或团体利益为目标。现实
中，社会组织 “官”的公共性表现为：社会组织的宗旨将政治性目标与社会性目标并列；
政治任务的完成、政治符号的输出、政治价值观的传递成为社会组织的政治性职能。社会
组织 “民”的公共性则表现为，汲取社会多种资源、表达社会群体利益、实现群体行动
目标以及传递多元价值理念等。若以社会组织的官办、民办性质与 “官”“民”两种公共
性进行组合，可以分离出不同类型社会组织的公共性发展状况 （如表 １ 所示）。相较而
言，在当下中国，官办社会组织 “官”的公共性更强些，民办社会组织 “民”的公共性
更强些，而半官半民社会组织的公共性则在二者之间流动。此外，近些年一些民办的枢纽
型社会组织中，亦有同时出现 “官”的公共性和 “民”的公共性双强的状态。

① 十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要 “重点培育和优先发展行业
协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。随后，民政部正式
宣布从 ２０１４年 ４月 １日起对四类社会组织实施直接登记，有些省市地区开始试点，但社会组织管理条例中有关
业务主管单位的规定并未修改。
② 随着城市化进程的推进，大量城市社区社会组织不断涌现。为加强对这些社区社会组织的管理，同时也满足民
间结社的需求，最早是 ２００３年青岛市发布 《青岛市民间组织管理局关于建立社会团体登记工作备案制度的通
知》，开始实行社区社会组织备案制度，产生了较大的示范效应。
③ 中央对于政社关系处于一个不断探索认知的过程，从政府对于社会的职责的官方表述可见一斑。２００４年，中央
首次提出 “政府负责”的社会管理格局；２０１２年，党的十八大报告指出，“在现代社会管理体制中要发挥政府
负责作用”；十八届三中全会则强调，在创新社会治理的过程中，要 “发挥政府主导作用”；２０１７ 年党的十九
大报告则又重新回归 “负责”，即 “在完善社会治理体制中，发挥政府负责作用”。这种从政府 “负责”与
“主导”间的变化体现了对政府社会管理职能的理性反思。参见陈鹏：《中国社会治理 ４０ 年：回顾与前瞻》，
《北京师范大学学报》（社会科学版）２０１８年第 ６期。

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