Page 106 - 《党政研究》2023年第3期

定位而出现 “两分化”。
这促使着我们思考另外一种可能，即对 “双轨政治”进行分解式的理解，把其中的
“双轨”作为一个单独变量 “拎”出来。实际上，不论是两种角度上的 “双轨政治”还是
“权力双轨”“双轨治理”，中间始终没有变化的就是 “双轨”。
以 “双轨”为视角来看待传统中国政治与社会，确实有它的道理。费正清在分析
１９４９ 年前中国社会结构时指出，“自古以来就有两个中国：一是农村中为数极多从事农业
的农民社会……另一方面是城市和市镇的比较流动的上层……这种分野仍旧是今天中国政
治舞台的基础” 。费孝通在 《乡土中国》中有 “两种社会”（“礼俗社会”和 “法理社
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会”）、“两种社会结构格局”（“差序格局”和 “团体格局”）、“两种治理”（“人治”和
“法治”）类型划分；在 《乡土重建》中有 “两种政治”（“专制政治”与 “地方政治”，
“无为政治”和 “积极政治”）的总结。不论是平行结构还是纵向结构，均表现出 “两
分”及 “对立”特性。由此看来，基于 “两分法”的 “双轨”在分析传统中国社会结构
时确有它的优势和 “真实”之处。
中国历史上也确实如此。自秦汉以来，中国基层社会一直存在着两套权力和治理体
系：一为正式的乡里 （秦） !乡亭 （汉） !保 （里）甲与职役 （唐中期后） !都保
（宋）!乡都 （元）—里甲 （明）!里甲牌制 （清）；一为家长、村长、族长、地主 ／绅
士制，一直保持着相对的稳定。两套体系不仅在类型上不同，在形态、结构、主体、纽
带、实践、结果等方面均不同，在不同历史时期，变化的动力亦不同，于是就有了专制政
治与停滞社会之间的 “位差”；内嵌于两者之间的 “双轨”关系不仅依然存在，而且一直
在发挥着效用。
近现代以来的中国农村变化中亦是如此。如：伴随着晚清在地方推行自治的还有 “农
会”的组织，民国时期与保甲制相伴随的是 “农会”“农民协会”的演进；中国共产党在
革命过程中一直致力于农会的组织与健全，在 １９２７ 年一度将农会定性为以穷苦农民为主
干的乡村的政治联盟，其后，农会、贫农团等一直伴随着根据地的红色苏维埃政权建设、
边区村公所建制；新中国成立后农村实行区乡制，确立了自上而下的政权体系，同时，中
央人民政府政务院政务会议通过了 《农民协会组织通则》，共同致力于土地改革运动和基
层政治建设；随着合作化运动的完成，在乡村建立了两套组织体系：一套是以人民公社为
载体的基层政权体系，另外一套是以贫下中农协会等为基础的权力体系，一直持续到人民
公社体制的终结。
晚清以来 “双轨”动力并行的结果是趋向于 “单轨”，但晚清以来的基层政权建设没
有完成这一任务。真正摧毁传统乡村 “双轨政治”的是中国共产党领导下的土地改革运
动 。以农民大会、农民代表会及农民协会委员会等为代表的农民组织团体，集基层政
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权、群众自治、政治联盟多功能于一体。 土地改革完成后，农民协会便因失去了存在的
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合理性而悄然隐退 ，区乡制变为 “行政村”，农村与国家在权力体系上开始 “一体化”。
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随着合作化运动，集体化实践逐渐强化了农村与国家在经济和体制上的 “一体化”；人民
公社虽然不断强调民主建社，但政社统一、党政合一是主流。２０ 世纪 ６０ 年代普遍成立的
贫下中农协会也一直未如领导人的重视程度那样发挥作用，最终，人民公社体制向 “全能
主义政治”发展。中国农村最终归于 “一体性”的 “单轨政治”，以 “组织一体化”、
“制度一体化”和 “行动一体化”，重构了乡村政治形态、政治主体、政治关系和政治活
动等。
（二）历史再变与双轨政治 “研究热”
改革开放以来，随着人民公社制度的废除，乡镇政府取代了原来的人民公社，村民委
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