Page 23 - 《党政研究》2023年第2期

家对基层的管理越来越严格规范，乡村干部和村级组织作为国家 “代理人”的角色越来
越凸显。在监管很严、问责很多的背景下，基层干部必须向上级负责、向考核负责、向制
度负责。 正是在这一历史进程中，原有的国家和社会之间的分层治理体系发生很大改
〔 １４〕
变，而在国家行政力量强势推进之下，打通了乡镇科层化和村治行政化这两个关节点，一
旦乡镇政府演变为上级政府的内部科层，而村级组织蜕化为乡镇政府的执行机构，于是自
上而下的行政力量就可以一杆子插到底，基层单向治理的局面便成为现实。
１． 乡镇科层化
这里所讲的乡镇科层化并不是指乡镇政府内部管理的科层化，而是指县级政府不再把
乡镇政府当作一级政府来管理，只是作为一个县级政府内部的一个科层机构来运作。于
是，乡镇政府实际上已经丧失了作为一级政府应当具有的相对独立性和自主性。
乡镇政府科层化大致经历了这样一个过程。改革初期，撤销人民公社的同时建立了乡
镇政府，乡镇政府作为最基层的一级政府，还是具有一定的自主性。到本世纪初以来，由
于取消农业税，实行税费改革之后，农村公共品筹资筹劳出现困难，农村社会的基本生产
生活秩序无法维持，乡镇政府职能转变迟滞，进入 “悬浮”状态，面对农村出现的各种
新情况新问题无力应对。而在党的十八大以来，国家财政开始大规模向农村转移支付，为
了保证国家资源安全下达并有效落地，国家权力越来越多地介入到乡村社会内部，随之而
来的便是国家标准、规范的下乡。国家资源是通过各个部门下达的，随着资源下乡，上级
政府各个部门都开始对基层工作提要求，定规矩，进行检查监督，对基层工作中的重大问
题实行一票否决，并对乡村工作进行评比排名。 至此，乡镇政府科层化便逐渐成为现
〔 １５〕
实。
乡镇科层化之所以成为现实，除了上面提到的社会宏观层面的背景之外，也与乡镇政
府自身的原因有关。第一，治理任务繁重。乡镇政府处于整个官僚体系的底层，各级政府
及职能部门下达的目标和任务最终都要由乡镇来贯彻落实，因此乡镇政府所承载的治理负
荷必定非常繁重。第二，治理资源匮乏。一方面，乡镇财政资源短缺，经济总量小，财政
收入来源相对单一，收入规模难以应付刚性支出，债务负担无力偿还，严重影响了乡镇财
政正常运转。另一方面，乡镇的财权与事权不对称，造成治理任务与治权不匹配。尤其是
农村实行税费改革以后，乡镇政府的财权大大缩小，而日常工作中的人员薪酬、办公经费
以及维持社会稳定和推动经济发展等方面的支出却不断增加，许多乡镇面临的日趋突出的
财政收支矛盾，正是乡镇政府的事权和财权严重不适应的结果。第三，治理自主性低。党
的十八大后，中央大力推动国家治理体系和治理能力现代化，并通过科层体系法治化和一
票否决制等方式强化政府管理。而各个县级政府出于自保考虑，于是便倾向于下沉责任和
风险。但由于基层治理任务的异质性强，基层政府完成治理任务的自主性低，从而进一步
加剧了乡镇治理困境。第四，治理兜底主体。乡镇处于行政体系末端，当上级政府及部门
的检查督查越来越频繁，越来越重视全方位痕迹时，乡镇运转重心逐渐变为应付上面，治
理过程陷入恶性循环。县级组织利用权力优势，复制科层权威，强化属地管理责任，乡镇
被迫成为基层治理的兜底主体。
〔 １６〕
由此看来，乡镇政府作为整个行政体系与基层社会发生关联最为密切的关键部位和重
要节点，而正是由于这个特殊的节点位置，使乡镇治理不可避免地陷入 “治理的结构之
困”，即科层制所推行的公共规则与乡土社会所认同的地方性规范之间形成张力，在乡镇
政府这个节点同时呈现并构成了当前的基层治理困境。正是在这种情境之下，当行政体系
内部自上而下的政策与任务下达给基层政府时，处于官僚体制末端的基层政府在目标责任
管理等一系列制度的压力之下，为了保障各项治理任务的落实，以实现行政体系自上而下
２ · ·
２