Page 25 - 《党政研究》2023年第2期

如果我们立足于今天乡村社会的现实状况进行判断，基本上也可以认为单向治理难以
长久持续下去。这是因为，除了按照科层制原则设置农村基层政权组织的做法难以持续之
外，仅从村级治理层面来看，单向治理必将造成乡村治理的僵化。这是因为，在现实中，
为了提升乡村治理能力，承接政府公共服务落地，村级组织的行政化趋势不断强化，其运
行方式和日常管理越来越接近政府部门，必然形成 “强行政、弱自治”的局面。然而，
这种村级治理行政化的现状虽然有利于行政管控，也有利于提升行政效率，但却无法应对
乡村社会发展带来的各种挑战，从长远看不利于形成乡村治理的内生性秩序。 这种 “强
〔 ２２〕
行政、弱自治”的局面，终将导致乡村治理体系中的 “双轨淤塞”，只剩下一条自上而下
的单轨通道，这种单向治理的长期运行必然造成乡村治理的僵化，因而是难以持续的。
从政治学的系统分析理论对单向治理进行考量，同样认为单向治理是不可持续的政治
过程，主要是由于单向治理不具有自我循环、自我修复和自我更新的能力。政治系统理论
告诉我们，政治系统是一个开放的系统，它存在于一定的环境之中，必然受到周围环境的
影响。任何政治系统都要与周围环境发生相互作用，都通过信息的输入和输出来维持自己
的生存和稳定。在这一过程中，政治系统必须对环境造成的压力作出反应，经过转换过程
成为政治系统的输出，而随着政治系统的输出即政策的实施，政治系统又反馈于环境。而
政策输出可能会使环境产生新的要求，这种新的要求将进一步导致政治系统新的政策输
出。总之，通过政治系统与环境之间的这种信息输入、输出和反馈的循环往复、不断调适
的运动过程，政治系统才得以维持自己的生存和发展。根据政治系统理论对单向治理的分
析便不难得出以下结论。首先，单向治理不具备信息反馈机制。古人云：“言路通塞，天
下治乱系焉。” 纵观历史上的各个时期，几乎没有任何制度按照其设计模式原样施行；
〔 ２３〕
调整修正甚至于变异走形，大致是其常态。 政治系统一旦失去了自下而上的联结节点，
〔 ２４〕
人民的意见无法及时反馈到政治决策中心，那么政治系统的生存与稳定便会出现问题。其
次，单向治理不具备双向运作机制。只有自上而下的轨道，而没有自下而上的轨道，权力
运作过程就会发生梗阻。单向治理的这种单向运行逻辑，不仅无法提供良好的公共产品和
服务、无法保障基层群众的政治参与，无法维护基层社会的公共秩序，无法保障公众自下
而上的利益诉求，因而，也无法实现国家和社会之间的良性互动。最后，单向治理不具备
矛盾化解机制。由于基层社会的不同意见无法及时反馈到决策中心，乡村治理体系中的
“双轨淤塞”无法得到疏通化解，淤积到一定程度将会形成更复杂的社会矛盾，当这些矛
盾运动积累的压力达到临界点，一旦有某种突发事件作为诱因，就可能造成基层社会的不
稳定风险。

三、重构基层双轨治理，走出单向治理困境

党的十九届四中全会指出，国家治理的一切工作和活动都要依照中国特色社会主义制
度展开。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，这就意味着乡村治理是在党
的领导下开展。同时，我国又是人民当家作主的国家，这就意味着乡村治理要体现人民群
众的意志。可见，我们今天所要重建的 “双轨政治”的现代内涵，就是要实现党的集中
领导与人民当家作主相统一，或者说是在基层治理中实现行政与自治之间的良性互动。在
实践中，国家要重视基层、尊重民意，同时民意又能以个体方式或组织形式向上表达，从
而实现国家与乡村之间的有效对接。 党的二十大强调指出，积极发展基层民主，健全基
〔 ２５〕
层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系。这就为加强
现阶段农村基层治理提供了方向引领和价值导向。我们今天要推进和落实全过程人民民
主，务必下大力气破解基层治理中的单向治理困境，一定要在基层治理中重新构建自上而
４ · ·
２