Page 22 - 《党政研究》2023年第2期

社会的矛盾不断累积而难以在基层化解。近期以来，农村恶性突发案件明显增多，暴露出
基层治理存在着严重的隐患。加之，由于被政治责任束缚的基层政府，追求的并不是 “服
务”农民，而是追求不出事，追求没有上访，追求不被 “一票否决”，于是，基层政府便
通过各种手段应付农民，利益安抚就成了基层工作的最有效手段。 然而，这种状况很难
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长期延续下去。当这些矛盾积累到一定程度，就随时可能爆发出来。总而言之，单向治理
是不可持续的政治生活过程，必然导致基层治理的低效甚至无效，在一定条件下还有可能
诱发基层社会的矛盾和冲突。

二、单向治理的社会环境及生成逻辑

（一）单向治理的社会环境
那么，单向治理是如何形成的呢？现实生活中，单向治理的突出表现是形形色色的官
僚主义、形式主义，这种种弊端尽管表现在下面，但其总病根却在上头。从根本上看，由
于国家权力在基层社会的建设逐渐改变了基层社会的间接治理方式，实现了治理结构从
“双轨”到 “单向”的转变。 从制度视角分析，单向治理是压力型体制直接下沉到基层
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社会的必然产物。
一方面，国家权力下沉村庄内部，基层政治生态发生变化，造成了单向治理生存的外
部环境。乡村政治发生 “双轨淤塞”的体制性原因，是随着国家资源的大量输入乡村，
国家权力渗透到村落内部，导致基层社会的政治生态发生了深刻变化，从而为单向治理营
造了适宜的外部环境：一是基层干部政绩观异化。一些领导干部追求升迁心切，在贯彻上
级机关指令时，往往不结合本地实际，而是机械式执行，并进行 “痕迹管理”以彰显政
绩。二是考核机制不科学。压力型体制下，上面布置任务，中间层层加码，层层往下甩
锅，最终基层兜底，导致上级的政策无法在基层落地，造成形式主义泛滥和上级问责滥
用。三是选用干部制度有缺陷。单向治理运行中，层层向上负责，层层向下施压，逐渐形
成了固定的用人导向：选用干部时喜欢提拔重用那些眼睛向上、惟命是从的下属，淘汰那
些不太听话、有创新精神的干部，从而为单向治理造就了一支基层干部队伍。
另一方面，村庄精英 “缺席”村治，村委会变为 “村政府”，是单向治理形成的主要
内因。费孝通认为，乡村社会的 “双轨淤塞”会导致村治恶化。民国时期的保甲制将自
上而下的轨道筑到每家的门面，使得乡村自治遭到破坏。这样，自下而上轨道就被拆除。
其后果是人民的意见不能上达，政府意志强加于人民，贪污无能腐蚀了行政效率，基层行
政出现僵化。而在当前的乡村治理中，基层治理行政化已然成为基层单向治理的重要原
因。不久前，何朝银和张驰越等对于闽西 Ｂ 村的个案研究表明，目前乡村社会发生 “双
轨淤塞”的原因主要有：一是大量青壮年外流而 “缺席”村治；二是留守村庄的 “老弱妇
孺”没有治理能力；三是村委会变为 “村政府”；四是除村 “两委”外，没有其它乡村社
会组织。 可见，就村庄内部而言，由于村庄精英 “缺席”村治，于是村委会变为 “村政
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府”，便成为村庄单向治理的内在根据。
（二）单向治理的生成逻辑
２０ 世纪 ８０ 年代后期以来，我国广大农村开始推行村民自治，农民在村庄事务中自己
当家作主，在自治实践中建立村庄共识和村规民约，逐步走向 “四个民主”和 “三个自
我”的村民自治时代。尽管这一时期的村民自治诞生不久也很不完善，并且行政力量对自
治组织的主导和把控也很严密，但从总体上看，当时村民自治正处于蓬勃兴起时期，国家
刚刚颁布 《村民委员会组织法》（试行）不久，因此，国家对农村基层事务进行直接干预
较为少见，村民自治还有较大的活动空间。而进入本世纪以来，伴随着国家资源下乡，国
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