Page 18 - 《党政研究》2023年第2期

党 政 研 究 ２０２３ ２

重构双轨：我国乡村治理中单向治理的

生成逻辑与困境破解

任中平

〔摘要〕进入新世纪以来，国家在推动新农村建设和城乡一体化进程，随后启动乡村振
兴战略的背景下，在对农村社会空前加大资源投入和政策优惠的同时，运用行政力量加强对乡
村社会的直接治理，一些地方的乡村治理逐渐出现了新的景象：行政吸纳自治，管理替代治
理，或者说基层治理中基层民主弱化和不足。从制度视角进行分析，基层单向治理是压力型体
制直接下沉到基层社会的必然产物。一方面，国家权力下沉村庄，基层政治生态发生变化，造
成了单向治理生存的外部环境。另一方面，村庄精英 “缺席”村治，村委会变为 “村政府”，
成为单向治理形成的主要内因。正是在这样的场域之中，原有的国家和社会之间的分层治理体
系发生很大改变，随着国家行政力量的强势推进，打通了乡镇科层化和村治行政化这两个关节
点，自上而下的行政力量便可以一杆子插到底，基层单向治理的难题便由此形成。这种基层单
向治理的状况已成为目前一些地方推进乡村振兴、实现有效治理的瓶颈制约。基层单向治理的
长期运行必然造成乡村治理的僵化，不仅影响到乡村振兴进程和基层有效治理，而且会导致基
层治理功能弱化，潜藏着引发基层社会的不稳定风险。今天要推进和落实全过程人民民主，务
必下大力气破解乡村治理中的单向治理困境，重构基层治理中的双向轨道，实现行政与自治之
间的良性互动，为基层民主与基层治理留下更多自主活动空间，从而为实现乡村振兴战略和基
层有效治理创造有利条件。
〔关键词〕乡村治理；单向治理；双轨政治；基层民主

〔中图分类号〕Ｄ６３８ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕２０９５ － ８０４８ － （ ２０２１）０２ － ００１７ － １２

一段时期以来，一些地方的基层治理实践中出现了一种非常吊诡的现象：一方面，基

层治理难的呼声持续不断，而且声浪见涨。常听一些乡村干部说基层工作的常态就是白加
黑，五加二，往往缺乏足够的睡眠和休息时间，有时甚至一天就会来多个督查组，基层干
部疲于应付，常常处于一种被考核、被监督、被审计、被问责的境地，基层干部的劳累和
压力可想而知。而另一方面，随着乡村治理进入强国家时代，国家每年向农村投入数以万

〔基金项目〕国家社科基金重大委托项目 “全过程民主与基层社会治理研究”（ ２１＠ ＺＨ０３２）
〔作者简介〕任中平，西华师范大学政治学研究所教授，四川 南充 ６３７００２。
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