Page 19 - 《党政研究》2023年第2期

亿计的资金开展精准扶贫、乡村振兴，与历史上的任何一个时期相比，现在的农村政策都
可以说是最好的。然而，一些地方在为农民办实事的过程中，往往存在着 “政府干、农民
看”的现象，甚至还出现个别村民故意阻挠乡村正在开展的公益项目建设，以至于造成国
家投资为农民办好事却办不了的问题，这就是本文所要探讨的当前一些地方的基层单向治
理难题。
究竟应当如何看待和破解这一难题呢？借鉴费孝通先生多年前研究乡土中国时提出的
“双轨政治”视角，有助于我们今天分析和研究当前基层治理中的此类难题。显然，我们
今天所处的乡村社会与费孝通生活的乡土中国已有了天壤之别。不过，今天的乡村社会仍
然是在传统乡土中国的基础上演变而来，因而，我们也就可以参照费孝通的双轨政治分析
视角来观察今天的乡村治理实践。当然，与费孝通当时研究的传统时期乡土中国的时代背
景截然不同，我国现阶段乡村治理是在进入新世纪以来，国家在推动新农村建设和城乡一
体化，随后实施乡村振兴战略的背景下，国家在空前加大对农村的资源投入和政策优惠的
同时，运用行政力量加强对乡村社会进行直接治理，于是一些地方的乡村治理逐渐出现了
新的情况。在这种全新的宏观社会背景下，为了保证国家资源的有效使用和治理效能的不
断提升，伴随国家资源下乡的同时便是国家权力下乡，于是，各级行政部门都致力于把各
项农村工作压紧压实，不断强化对基层的检查监督。因此，这就迫使基层工作的重心发生
转移，农村基层工作主要不再是服务农民和对下负责，而主要忙于应付各种会议、填报统
计材料和迎接上级督导检查，从而导致基层工作中的官僚主义和形式主义普遍盛行。与之
相应，由村民民主选举产生的村委会也逐渐蜕变为上级行政机关的附属机构，村治 “行政
化”趋势愈演愈烈。正是上述原因导致了当前一些乡村治理中出现了单向治理倾向，严重
损害和挫伤了广大农民群众的主体地位和参与热情，致使一些地方的乡村振兴实践陷入了
“政府干，农民看”的治理困境。由此看来，形成这一症结的关键在于行政吸纳自治，管
理替代治理，或者说基层治理中基层民主弱化和不足。那么，怎样才能破解这一难题呢？
从根本上来讲，就是要在乡村振兴实践中积极推进和落实全过程人民民主，国家对基层社
会的治理要从自上而下的行政管理转向政府与社会的合作治理，为基层民主与基层治理留
下更多自主活动空间。根据这一研究视角，本文试图具体分析单向治理的负面效应及生成
逻辑，然后进一步探讨应当如何重构基层治理双轨从而走出单向治理困境的可行路径。

一、单向治理：基层治理的瓶颈约束及负面效应

从费孝通先生的双轨政治分析框架出发，观察当前我国的乡村治理过程，可以说单向
治理是当前某些地方基层治理中不容回避的客观事实，已成为制约乡村振兴进程的一大瓶
颈，并且产生了一系列负面效应。在乡村治理实践中，原本存在着自上而下和自下而上两
条运行轨道，但由于进入本世纪以来一些地方的行政化趋势愈演愈烈，甚至导致行政吸纳
自治，管理替代治理，而原有的村民自治机制被弱化或虚化，结果是自上而下的行政渠道
畅通无阻，而自下而上的基层民主渠道则往往堵塞，于是便发生了基层治理中的双轨互动
不畅，中央政府与农民之间的沟通渠道逐渐淤塞。由于代表村民行使自治权的村干部已经
被吸纳到行政体制当中，亦步亦趋地追随乡镇政府，而难以兼顾村庄的利益，很难再通过
与乡镇政府沟通协商去修订政策，这就必然造成中央政策的局部或整体失效。 这不仅影
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响到乡村振兴和基层治理的绩效，而且还导致基层治理功能弱化，潜藏着引发基层社会不
稳定的风险。
（一）单向治理已成为当前乡村振兴的瓶颈约束
第一，基层治理行政化，自治功能日渐衰落。随着村级治理机构 “四合一”，村支书
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