Page 21 - 《党政研究》2023年第2期

“找茬”。贺雪峰直言：越来越精致的制度，越来越现代的技术，越来越严格的考核，本
来是要推动基层工作更加规范、有效，推动基层治理现代化，现在却似乎正在变成基层工
作中的困扰。
〔 ８〕
（二）单向治理的负面社会效应
单向治理在基层治理中造成了一系列负面社会效应。单向治理说到底就是一种官僚政
治，基本的游戏规则是对上而不对下负责。官僚政治的最大特点就是政治系统内的信息单
向流动，缺乏及时准确的信息反馈，致使决策中心无法进行有效的调控来改变信息的再输
出，从而使该系统与环境之间的交流出现障碍，最终会影响到系统自身的生存。单向治理
的负面社会效应主要有以下表现：
第一，政绩工程层出不穷，公共服务的供给脱离了农民需求。从党的路线方针政策而
言，乡镇政府在乡村治理中应当坚持以人民为中心、为人民服务的核心理念，各项工作都
要为农民群众服务、向农民群众负责。然而，一旦官僚主义的意图强加于乡村工作，基层
政府的工作重心就会变为对上负责而不对下负责，那么要为了完成上级下达的各种量化指
标而不得不向上应付，就必然走向形式主义泥潭。可见，在单向治理的惯性驱使下，即便
乡镇政府的权力运作有利于国家对下达农村的资源进行安排和使用，但却不见得会增进农
民的利益和促进农村的发展。究其根本原因就在于公共服务的供给和需求不匹配，脱离了
农民群众的迫切需要，而农民对此却没有什么话语权。比如在农村基础设施建设中，有的
村最迫切需要的是改水，有的村是改电，有的村是建路，很可能每一个村的实际需求是不
一样的。而一些地方政府却忽视了各村农民的差异化需求，只是按照自己的主观意图搞政
绩工程，结果是浪费了国家的不少资金，却干了许多农民群众不需要的事。
第二，基层自治功能弱化，折腾式治理广泛存在。在单向治理驱动下，由于基层自治
功能弱化，折腾式治理成为一种普遍存在的现象。这些年来，基层折腾式治理几乎成了一
些地方基层治理中的又一痼疾。一旦上级有个指示，相关部门就要制定政策、分解任务、
开会动员、层层下达，严格要求基层积极落实。然而，各级看似都在认真落实政策，但效
果却背离了政策初衷；各级层层加码，基层手忙脚乱，不仅折腾各级干部，同时也折腾群
众。在这种情形下，上级各部门的目标任务便成了乡镇工作的指挥棒，迫使基层干部忙于
应付上面下达的诸多行政事务，导致基层工作中调查报表多、台账资料多、会议活动多、
证明盖章多、检查考核多等等，而基层所干的许多事情往往并不符合农民群众意愿，也难
以达到上级领导要求，其结果是农民不满意、基层不满意、上面不满意。
第三，“内卷化”趋势日渐明显，基层治理有效性边际递减。基层治理有效性边际递
减，可以说是当前基层治理困境的一个突出表现。近年来，国家通过加大资源投入、加强
制度创新、引入新的治理技术等方式来提升基层治理的有效性，然而实际效果不但没有得
到显著提升，反而呈现出 “内卷化”的趋势。 本世纪以来，随着农业税取消后，财政管
〔 ９〕
理体制变为村财乡管、乡财县管，原来资源吸纳时期是由乡村养县，现在进入财政反哺时
期则变为由县养乡村。当乡村财政权上移后，在所谓属地管理的 “原则”下，上级各个
部门便把自己的任务和目标延伸到乡村，同时也把自身的责任转移到乡镇。于是，乡镇每
年都要源源不断地接受上面层层下达的各项任务，几乎无所不包，无所不管，无所不干，
乡镇政府成了无所不能的 “万能政府”。 这种情况导致了乡镇政府职能错位、越位、缺
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位，这种基层政府治理绩效的 “内卷化”趋势使基层治理成本不断增加，因而基层治理
有效性便日益呈现出边际递减的效应。
第四，基层矛盾不断累积，社会不稳定风险增加。在单向治理下，由于基层的真实情
况无法及时准确地反馈到上层决策中心，失效的政策很难及时得到调整，有可能导致底层
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