Page 27 - 《党政研究》2023年第2期

过程中，总是存在一些细小琐碎、千差万别的日常生活难题，而这对于无数单家独户小农
来讲却是非常重要的事情，这只有依靠基层群众自治才能得到有效解决，而国家正式制度
支撑下的行政手段却根本无法处理。这也就意味着在基层社会进行双轨治理的长期性、必
然性和合理性。 因此，对于基层社会的单向治理困境，必须通过治理体制改革，从根本
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上逆转行政化下移趋势，改变乡镇政府和村级组织 “对上而不对下负责”的行政化趋向，
扩大基层群众参与基层治理的民主渠道和民主机制，加大基层群众对基层干部民主选举和
民主评议的力度，让广大基层民众真正成为基层治理的组织化主体力量。 同时，还要利
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用国家的公共服务供给来激活群众参与，可以在国家投入农村的资源中专门切出一块，由
农民自主决定使用方式和建设方式，鼓励农民开会讨论、争论和辩论，在公开辩论中达成
规则，利用村庄规则约束村民，最后形成积极分子主导、多数群众被动员和少数人被说服
教育的村庄公共治理秩序。农民以组织化的形态来承接国家资源输入，不仅能提升国家的
治理效能，还能塑造基层治理的主体性，进而实现国家治理与基层治理的相互促进。 例
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如，湖北省秭归县积极开展 “幸福村落建设”，通过重构乡村社会 “双轨政治”，有效解
决了近些年来基层治理实践面临的单向治理困境。当地政府以国家资源输入为契机，努力
推动村民自治转型，激活和提升广大村民参与自治的动力和能力，通过转变政府治理逻
辑，培育社区自治组织，重组村庄社会资本，挖掘乡土社会的治理资源，进而提升国家与
社会的协调能力，实现国家治理与社会治理的有效对接。 又如，四川成都市通过投入村
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公资金激活村民自治，使村民自身需求与政府资源供给有效对接，从而有效地激发了村民
参与村庄公共事务的热情和动力。
第三，适度下放权力，赋予基层一定的自主权，鼓励基层大胆进行改革创新。应当允
许基层政府和自治组织就自身事务自主探索，并建立一套容错机制，鼓励基层干部在一定
范围内进行改革创新。基层治理之难，难在调动基层干部干事创业的积极性、创造性。为
调动地方和基层的积极性、创造性，中央和地方就应当适当向下放权，允许地方政府和基
层组织从实际出发，因地制宜，采取符合当地情况的治理方案，并且对基层治理中出现的
各种问题采取比较包容的态度。基层治理实践中应建立一定的容错机制，允许基层政府和
自治组织因地制宜地进行创新探索，同时限制上级部门对地方和基层指手画脚，于是地方
和基层工作的能动性便调动起来，基层工作便有了活力，就可以用较少的人财物力比较精
准地解决地方治理中的各种难题，基层治理就会有效率地运转起来。贺雪峰认为，应当适
度解决权力下放的问题。大规模资源下乡是带动基层权力上收的直接原因。因此，推动权
力下放应当从调整资源输入方式入手，比如，增加对基层的一般性转移支付比例，以及改
变资源下乡的监督规则等，强化事后监督，赋予基层一定的资源支配空间。 陈文胜建
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议，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定基层政府责任范围，划分县级党委、
政府及其部门以及乡镇的权责，切实为基层政府和基层干部减负减压。一些地方，已经在
探索将容错、免责进行制度化规定，帮助基层干部减轻 “被问责焦虑症”。 近年来，湖
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北省委办公厅印发了 《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，明确
要求各级党委 （党组）以及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门要探索建立分析研
判机制，对干部的失误错误进行深入核实、综合分析、客观认定。湖南省永州市委贯彻实
施了 《关于为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责的若干意见》，探索建立容错
机制，去年以来提拔重用敢于担当、改革创新的干部 ２０１ 名，为 １３６８ 名干部担当正名。
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这些改革和探索对于破解单向治理困境，重构基层政治生态，都具有积极的意义和价值。
第四，深化基层治理体制改革，大力推动政府与民众共同对基层社会事务进行合作管
理。基层治理的大量事实表明，形式主义和官僚主义久禁不止的根源在于权力层层向上集
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