Page 98 - 《党政研究》2022年第6期

与下一级属地进行互动时才存在的。从县域作为一个相对整体的体制来看，县级条线部门
并不是项目资源的发包方，而只是具备事权协调和分配的部分权威，一旦此种事权被县委
决策层进行统筹和重新部署，那么条线部门将失去此种实践性权力。县委作为县域体制具
有唯一正式权威的主体，具有高度集权性。在此背景下，作为领导小组成员单位的条线部
门和乡镇属地，成为围绕县委决策意志进行政策落地的执行者角色。此种治权结构及其关
系的调整，一定程度上重构了条线部门和乡镇属地之间的事权责任关系。因而，专项治理
的主导权由条线部门上升到县委领导小组 （及其办公室），一般的条线职能部门由主导项
目资源分配而成为县委决策层的执行者。具体而言，领导小组通过按照事权责任的差异
性，将成员单位进行分类 （如表 ３ 所示）。
表 ３ 美丽乡村建设领导小组成员单位类型

类别 主要部门 职责
项目分属类 住建委、农业局、交通局、生态环境局等 业务事项管理
项目管理类 城投公司、财政局、发改委、规划局、金融办 项目程序管理
工作统筹类 县委办、县政府办、县纪委、督查室 统筹落实、监督
定向帮扶类 垂管部门如电信公司、县档案馆 挂村帮扶
服务协调类 报社、宣传部、团委、妇联、人社局 宣传协调、服务

就美丽乡村建设工作中部门的职责，多数成员单位由于并不是落实政策的属地，因而
只是起到协助中心工作落地的职责。在中心工作监督过程中，县委并不会对这些成员单位
有严格且正式的监督程序。只是在需要这些部门配合时，部门需要围绕县委中心工作大局
来协调资源，例如抽调人员、项目倾斜等。
虽然政策执行的主体在于乡镇，但县委为了确保乡镇工作推动落实，采取县领导包保
责任制的方式来划分乡镇属地责任。包保责任制和领导挂点是县委中心工作制责任分配的
一种常见方式。在领导联系包点的工作方式下，乡镇工作落实成为县委领导工作责任的一
部分。此种包保责任使得乡镇工作得到更高的重视，工作推进及排名情况，一定程度体现
出县领导对此项工作的重视程度。因而，在包保责任的县领导之间，存在一定的竞争关
系。这也导致被不同级别领导包点的乡镇，其工作责任具备差异性。被县委主要领导包点
的乡镇和村，也被指挥部办公室和督查组更加关注。

三、县域统合治理的实践机制

（一）政策统筹机制：党委对条线项目资源的整合
条线部门在项目资源的申报和常规管理中具备主动权。对于县级党委政府而言，县级
条线部门向上 “跑项目”能够为全县带来项目资源。但在 “跑项目”的同时，条线部门
的项目主导权得以增强，并且条线项目具有一定的使用范围和规则。因而，县委如何将条
线部门分属管理的项目资源进行一定的整合，以服务于县委中心工作和全县发展战略，是
条块互动中的重要内容。在常规的县域体制运作中，县委常委会是最高级别的决策会议，
党委能够通过常委会来协调和统筹条线部门的资源。同时，党委通过中心工作制，将条线
部门纳入中心工作管理，使其一部分项目资源纳入党委核心决策。此种决策统筹和项目资
源整合，被称之为项目化治理 。
〔 ２６〕
在 Ｔ 县的美丽乡村建设过程中，领导小组办公室将相关的职能部门纳入内设工作组，
包括建设、国土、生态环境、水利湖泊、城乡环卫等等。内设工作组需要协调和配合领导
小组的整体决策，虽然内设工作组的工作人员 （通常是职能部门的副职）并不具备科局

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