Page 94 - 《党政研究》2022年第6期

但是，对于县域体制运作的全过程而言，决策统筹和组织协调只是强化体制一致性的
前端环节。在政策落地的后端环节，条线部门与乡镇属地的事权代理身份仍旧会消解体制
的整体性。因而，党委对于政策落地的后端环节监管，成为治理机制创新的重要领域。例
如，行政包干、挂图作战、督办整改和考核问责等等。这体现出，县域体制在推动政策执
行的过程中，仍旧存在条线部门和乡镇属地对县委决策执行力不足的问题。因而，在政策
执行和落地过程中，县委如何对体制内的行动主体即条线属事、乡镇属地的进一步监管，
更加关系到县域体制整体效能的发挥。正是如此，党委能够在监管机制上进行创新，优化
基层体制运作的一些治理机制，以期实现体制整体效能的提升。
因而，需要从党委、条线部门与乡镇属地的互动关系来理解县域治理的转型趋向，党
委逐渐从决策统筹和组织协调的前端环节，拓展到对政策过程一致性的监管。痕迹管理、

过程考核、现场拉练以及督查督办等工作机制的频繁运用，体现出党委在寻求体制运作的
高度整体性。那么，党委如何将体制性权威转化为驱动体制运作的 “实践性权力”，以创
新县域治理的方式？正是基于此，本文关注并分析：县级党委主导的领导小组，从决策统
筹和组织协调，拓展到对政策执行层面的全过程监督和管理，在一定程度上重塑了县域条
块关系，以县委决策层为核心，理顺了县域体制内的决策层、执行者和中间协作组织的行
动者结构，服务于中心工作的推动和政策执行。那么，县域体制的统合治理从决策统筹，
拓展到政策过程层面，此种全过程的统合治理如何依托于领导小组来实现？统合治理的机
制是什么？领导小组如何塑造了县域全过程的统合治理？
本文采取个案研究法，选取个案位于湖北省中部江汉平原 Ｔ 县，Ｔ 县共有 １６７ 万户籍
人口，２５ 个乡镇，５３７ 个行政村。在 Ｔ 县，推进美丽乡村建设是乡村振兴的重要工作内
容，也是县委中心工作之一。因而，本研究选取此项中心工作过程中县域体制的集权方式
和运作过程，以此来理解县域治理的转型趋向。对此，作者先后于 ２０２０ 年 １２ 月、２０２１ 年
５ 月、２０２１ 年 ８—９ 月多次在 Ｔ 县开展调查，采访县领导、县委办、县政府办、领导小组

办公室负责人、县直相关部门负责人、部分乡镇、行政村、村民等共计 ４０ 余人 。
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二、领导小组：县域体制权威常规化的组织平台

（一）领导小组的常规决策机制
在县域体制中，党委常委会具备党的领导权中最核心的决策权力。但是，常委会作为
一种会议决策制度的程序规定使党委在非常委会期间的决策由一些辅助方式所进行。即由
县委书记、县长的意见签批，以及专项领导小组的决议等方式来进行决策。这也形成按工
作事项重要性来分级决策的基本方式。由于领导小组只是决策层面的协调机构 ，因而
〔 ２１〕
日常决策主要以领导文件签批和纳入县委常委会来进行决策。
１． 领导小组决策签批
通过文件传达旨意、决策部署和推动工作是党政体制日常运作的重要方式之一。 在
〔 ２２〕
领导小组中，由于领导级别从下往上逐级递增，因而文件签批顺序也是逐级上升的。按照
领导干部配备的层级来看，此种配置同于领导小组内的决策次序。这种领导干部等级配置
方式，构成领导小组日常决策的基本程序，即 “谁有权决定什么等级的事情、谁签批”。

例如，领导小组办公室或者成员单位提供了初步的工作方案和计划，在签批意见时，先由
副职层面的领导小组日常工作的政协副主席查阅意见，并按照工作职责权属转交到副县长

① 已按照学术惯例对相关人名、地名作了匿名处理。
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