Page 95 - 《党政研究》2022年第6期

或副书记，再由二者其一签批后提交至书记或县长，完成最终的授权和指令明确。Ｔ 县美
丽乡村建设工作文件报送及签批顺序如下：

主体：业务部门———领导小组办公室 （主任）———政协副主席、副县长———副书记
———县长、书记
事项：初步方案———按原则把关———分管副职签批意见———分管常委签批意见———党
委、行政负责人签批意见
资料来源：笔者根据对 “县美丽乡村建设领导小组”办公室工作人员访谈而整理

就文件报送内容而言，主要包括：为决策所提供的参考的初步方案、计划，以上会讨
论或提交给领导签批意见；领导临时交办的工作动态总结报告，供决策层了解工作进展并

签批下一步工作意见；一些考核专项报告，作为汇报工作的一种方式。此外还有一类较为
繁多的文件传达和签批是项目制运作中各级领导把关和签署意见的程序性文件，例如项目
经费拨付、项目审批、项目验收等等。这一些项目管理的权力往往由不同等级的领导干部
所有，因而逐级签批和逐级授权成为此类文件政治的核心。
由于县美丽乡村建设领导小组是一个阶段性常设机构，其职能是嵌入在县委其他工作
之中的，也就是说分担了县委常委会工作精力的一部分。因而，此种领导小组作为决策层
实际上是处于半正式决策的状态，其直接表现如较少召开专题会议来进行此项工作的决策
部署，而是将其与其他中心工作一同提交县委常委会，作为分议题来讨论决策。由于县委
常委会的召开有一套严格的程序，因而在日常的决策模式中，文件签批成为重要的会议决
策辅助方式。文件签批的程序和方式，即代表着决策权力的运行逻辑。其特点在于：按照
领导分属工作类型，逐级签批，而由谁来报送、报送至何一领导层级，这一判断需要由经
事的负责人来确定，一方面，此种科层运作呈现出较为专业化和精细化的逻辑，成为县级
政权运作中一套约定俗成的行为准则，例如有经验的办公室干部在看到不同工作事项的文

件时，能够第一时间判断文件需要提送至哪一条线、哪一层级的领导；另一方面，文件政
治按照谁负责谁签批的逻辑进行，且事项签批达到其合法性即不需继续往上报送签批，因
而不会出现小的决策意见会送到县委高层次领导手中签批的状况。但在一些决策存在商榷
或者事项重大之时，本具备意见签署权力的领导干部，也会采取谨慎方式来向上级继续提
交，将决策权转移给上级领导，例如在签署本人意见后增加 “提请 ＸＸ 领导阅示”，并对
本人意见附带解释和说明、标注本人的意见签署时间。这一类文件作为领导决策的重要资
料，将会统一归档保存，并作为事后工作审计、查证的重要依据。
２． 领导小组集体会议决策
决策会议是党政体制进行集体决策的重要方式。就县级政治而言，具备决策功能的会
议形式主要是县政府常务会议和县委常委会，其中县委常委会具备最高权威及合法性。某
项工作是否需要提请上县委常委会讨论，此种提议权在每一位常委成员手中，这也是党政
体制进行集体决策的重要特征。县委书记在常委议题提请上具有优先权。由于县委书记和
县长需要抓全局工作，由二人所主导的领导小组，数量繁多，因而领导小组只是形式上分
口中心工作的集成模式。对于书记、县长而言，虽然担任领导小组的组长，但全县诸如此
类的领导小组和指挥部几乎涵盖各战线的工作，书记、县长担任组长只是强化此类工作的
政治意涵，并不呈现出书记县长对领导小组日常工作的统筹。因而，领导小组的决策过程
依托于县委决策层的常规决策方式，并无一套独立的领导小组决策方式。由于美丽乡村建

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