Page 93 - 《党政研究》2022年第6期

国家权力形态和官僚制形式的重要维度，是理解国家治理逻辑的关键。在政府过程研究和
官僚组织行为研究中，由于借用委托代理理论，学者们提出诸如上下级政府间信息不对称
所产生的组织激励 、避责 或共谋 行为等等解释。但是，这一类官僚组织的研究与现
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实层面的中国党政体制运作逻辑，存在内在张力和冲突，呈现出委托代理理论在解释中国
党政体制上的理论适用限度。如何研究当代中国党政体制，成为阐述中国治理实践，理解
中国之治的关键。近年来，此种反思在基层政治研究中呈现出来。有学者比较了县域党政
体制与科层制的异同点，并呼吁用体制属性话语来代替官僚组织的话语，以更加契合基层
体制的实践过程和行为 。但这一呼吁仍旧需要研究者通过详实的田野观察，进一步透析
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基层党政体制的权力形态、运作过程和行为逻辑。
在实践层面，党的十八大以来，随着国家战略资源下乡和基层属地治理责任的凸显，
基层所承载的体制压力和属地治理压力明显增强，这也导致基层体制需要寻求有效的治权

集中来应对外部压力 。一些学者关注到基层体制在党政分开、部门分立的条块结构下通
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过创新治理机制 来实现体制集权，以强化组织动员能力、资源整合能力和政策执行能
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力，应对现实治理挑战。此种基层体制的变化趋向被界定为政治统合制 、行政权集中
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化 等。党委决策权的集中是以 “将一般工作上升为党委中心工作”即中心工作制 来
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进行的，同时也存在中心工作泛化 的趋势，此种中心工作对于党委集权式行政主要体
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现在决策统筹和组织协调两方面。
一是在决策层面强化党委对于条线项目支配权的集中统筹。党委如何统筹条线部门在
项目资源分配和管理过程中的 “实践性权力”，是县域条块互动的核心。在党委常委会集
中决策中，党委决策层与条线部门能够就专项治理的项目资源分配、工作目标和推进方案
等进行决策商议。由于党委需要部门向上级争取条线项目资源，因而，条线部门在项目资
源分配和日常工作监管中具备一定的主导权。虽然党委对于条线部门有政治领导和行政指
导的权力，但是党委并无法取代条线部门的事权代理合法身份，如何统筹资源并形成集中
决策，成为党委的目标导向。党委决策层的战略和意志落地，需要将条线项目资源纳入党

委决策之中。此种寻求决策层面的决策统筹，依靠中心工作制来进行。
二是在组织协调层面强化党委对条块互掣的统筹。虽然中心工作强化了党委对于条线
项目资源的统筹，但是，此种决策层面的统筹需要靠政策执行环节的有效性来支撑。因
而，党委需要通过各种协调机制来处理条线部门之间配合度较低的问题 。除中心工作
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的领导小组协调外，还包括县长办公会、分口协调会、现场办公会等 。有学者指出中
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心工作制是协调常规科层行政与运动式治理的机制。 大量组织协调机制的存在，意味着
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党委在决策层面的统筹以及政策执行层面的协调，仍旧难以克服条块壁垒。
党委依托于中心工作来统筹部门间的互动与协调机制，是党委作为核心权威对于治理
体系的塑造和优化，对于县域体制集权化运作起到了积极的作用 。县域体制在决策和
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组织协调上的集权，并实现常态化运作，为党政体制赋予了新的内涵。首先，在科层制职
能分立的基础上，增加了党委统筹和行政集权的组织载体、运行平台，构成地方党政官僚
体制新的组织架构。其次，统合式行政与职能分立的科层组织之间构成复合性治权结构，
体现为决策和督导权向上集中、事权向下传递的现象 ，并且二者之间的政治沟通有效。
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最后，政治统合制与职能分立科层制之间并不构成替代性关系，而是相互融合和有效协
调，是地方党政体制面对日益复杂治理情境所采取的自我调适和优化过程。有学者提出改
革开放以来中国体制形成一套新的运作体系，国家、社会、党和官僚体系连接成一个网络
利益纽带，具有一定的整体性。
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