Page 43 - 《党政研究》2022年第2期

合性党内法规”的提法，而 《中央党内法规制定工作第二个五年规划 （ ２０１８ － ２０２２ 年）》
①
（二五规划）仅有 “坚持党内法规和规范性文件相得益彰”的表述。
②
官方说法的模糊性也带来学界研究的分歧，宋功德针对 ２０１２ 年版 《制定条例》 “党
内规章制度的总称”提法，认为其在广义上使用党内法规概念 ，但新版 《制定条例》
〔 １９〕
确实体现了严格按照七种名称的狭义用法，出于制度建设与学术研究初创阶段考虑，章志
远倡导概念探讨不以引发概念混乱为代价 ，支持目前以狭义观点定义党内法规。目前
〔 ２０〕
对待党内规范性文件一个较为普遍的处理方法是，将其纳入 “党内法规制度”概念属，
认为 “党内法规制度主要由党内法规和党内规范性文件构成” ，并将 “党内法规制度体
〔 ２１〕
系”定义为 “以数量和种类众多的党内法规及其规范性文件为载体，既保证每一部党规
充分发挥自身功能，又确保不同党规之间的相互协调与补充，旨在形成一个科学规范、运
行有序的集合体” ，本文亦采用该做法，并试图从学理角度讨论其合理性。
〔 ２２〕
二、“制度”作为视角

（一）功能主义还是规范主义？
以 “制度”作为视角对党内法规进行分析，重要的一步在于明晰其所蕴藏的制度逻
辑，有学者建议应将其置于法理学的研究视野中，理清制度定位与体系框架， 虽然前文
〔 ２３〕
所述党内法规 “法律”与 “制度”双重属性意味着单纯的法理分析得出的结论并不一定
具有全面性与客观性，但该观点的启发作用在于，对制度逻辑的分析应被置入更广阔的范
畴中进行。制度话语分析就是寻找制度逻辑的重要方法，其中包括对理论层面制度研究和
现实层面制度实践的综合性考察，而党内法规制度本身存在制度话语，其背后的话语生成
逻辑贯穿于党内法规发展的历史线索中， 对党内法规理论发展与现实实践进行历史性考
〔 ２４〕
察，有利于归纳总结其制度话语，进一步分析党内法规制度所蕴含的制度逻辑。
追溯党内法规历史发展轨迹的研究已有许多，也形成了多种历史分期方法，其中最具
影响力、支持学者最多的是 “四阶段”划分法 ，也有学者对其中蕴含的制度逻辑进行过
③
梳理与归纳，最具典型性的观点为侯嘉斌对党内法规建设的价值导向进行研究：以 “四阶
段”划分为基础，该学者认为党内法规建设历程也是由功能主义向规范主义嬗变的过程，
改革开放前主要体现为功能主义，改革开放后则是功能主义向规范主义转变并使后者得以
固定下来的历史时期， 这一探讨固然对党内法规制度话语有其积极意义，但也存在商榷
〔 ２５〕
空间。在侯文中，功能主义特征主要体现在党内法规制度建设 “始终围绕有效解决党的建
设面临的现实问题而展开”，而十八大至今的规范主义导向则体现为 《制定条例》、《一
④
五规划》、《备案规定》等对党内法规制度建设进行战略部署的文件中蕴含的制定程序规
范化、理想目标形态得以构建、对党内法规与国家法律相互关系进行认识与实践的内容。
而这样的解读本身是偏狭的，文中对规范主义导向的论证其实是对所选择规范主义语料库
的选择性运用，如 《制定条例》亦规定党内法规制定工作遵循的原则之一是 “坚持从党
的事业发展需要和全面从严治党实际出发”；《一五规划》中也有类似论述，“实践亟需
⑤

① 引自 《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （ ２０１３—２０１７年）》（中共中央 ２０１３年 １１月 ５日印发）。
② 引自 《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （ ２０１８—２０２２年）》（中共中央 ２０１８年 ２月 ９日印发）。
③ “四阶段”划分存在多个标准，但大体以中共一大为起始，以新中国成立、改革开放、中共十八大作为阶段划
分的几个节点。
④ 侯文中所写为 《中国共产党党内法规制定条例》（ ２０１３年 ５月），实际应指 ２０１２年 ５月 ２６日由中共中央批准发
布的第一版同名条例。
⑤ 引自 《中国共产党党内法规制定条例》（中共中央 ２０１９年 ９月 ３日印发）。
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