Page 42 - 《党政研究》2022年第2期

复的关系，学界对此二者概念辨析也有相当数量的研究，部分成果也加入对党内法规体系
与党内法规制度体系概念的讨论。李林参考法学学科对 “法律制度”一词的理解，认为
“党内法规制度”与 “党内法规制度体系”作为被执政党正式使用的概念，有主观随意性
的嫌疑，会在党内法规建设伊始埋下理论根基或学理依据欠缺等先天不足的隐患。 十八
〔 ５〕
届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称 《重大
问题的决定》）文件中明确提出建立完善的 “党内法规体系”，部分学者将 “党内法规体
系”作为党内法规制度体系的核心 〔 ６〕〔 ７〕 ，将其定义为 “以党章为根本，以民主集中制为核
心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整
体”；另有学者持相反意见，从党内法规与国家法治相关性角度出发，认为 “党内法规体
系”表述为 “党内法治体系”更贴切 ，将党内法规制度体系作为党内法治体系的构成
〔 ８〕
要素 ；还有学者认为 “党内法规”“党内法规制度体系”“党内法规体系”是相关概念
〔 ９〕
在提法上的演进，是从外延描述到内涵分析的理论深化过程。
〔 １０〕
对 “党内法规制度”一词的专门性研究出现频率低于 “党内法规体系”或 “党内法
规制度体系”，有学者将其作为 “党内法规制度体系”的下位概念，是后者的组成因
子 〔 １１〕〔 １２〕 ；也有学者在用法上将 “党内法规制度”与 “党内法规”相互替代，以制度强调
党内法规蕴含的制度属性。 李林与欧爱民讨论 《制定规划》将 “党内法规”与 “规
〔 １３〕〔 １４〕
章制度”间呈现种属关系的恰当性问题，认为同义反复不符合定义的形式逻辑，欧爱民将
党内法规理解为 “法”，并以法律的邻近属概念 “行为规范、行为规则”作为党内法规的
邻近属概念。 将党内法规解释为规范或规则的做法为 “党内法规制度”概念专有化提供
〔 １５〕
可能性，但该解释方式需要回应将 “法律”品质作为抓取对象的合理性，且与多数人所
认知的 “制度的外延大于法律的外延”不符。 针对这些争议，施新州的解释可能会为
〔 １６〕〔 １７〕
“党内法规制度”一词赋予更合理的意涵，综合考虑党内法规所具有的 “制度”与 “法”
的双重属性，他认为 “运用较具综合性的词汇 ‘党内法规制度’，既避免在内涵上过窄界
①
定，又免于过于模糊地宽泛运用” 。而本文讨论 “党内法规制度”概念有着多种目的：
〔 １８〕
首先在于突出党内法规的制度属性，其次强调文章讨论主体是作为制度的党内法规，最后
则便于后文引入 “制度事实”概念当作再界定 “党内法规制度”概念的本体论。
２． 党内规范性文件的归属问题
前文所述，党内规范性文件性质的认定问题是导致 “党内法规”概念二元性的主要
原因，而官方文件对此理解也有所出入。如 ２０１２ 年制定的 《中国共产党党内法规和规范
性文件备案规定》（简称 《备案规定》）第一条明确了制定该部党内法规的目的，“为了规
范党内法规和规范性文件备案工作……维护党内法规制度体系的统一性和权威性”，将
②
党内规范性文件作为党内法规制度体系的一部分；但 ２０１９ 年修订的 《中国共产党党内法
规和规范性文件备案审查规定》则换了一种模糊性说法，“为了规范党内法规和规范性文
件备案审查工作，维护党内法规和党的政策的统一性、权威性”，或将党内规范性文件
③
作为党的政策体现。同样， 《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （ ２０１３—２０１７ 年）》
（一五规划）中有 “对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升，形成一批综

① 尽管有学者 （曹秋龙、支振锋等）对党内法规的法律属性存疑，但 《重大问题的决定》将 “党内法规体系”纳
入 “中国特色社会主义法治体系”一定程度上解决了争议，而党内法规的另一重属性见：欧爱民 《党内法规的
双重特性》、王立峰 《党内法规的三重属性》、王勇 《论党内法规的制度属性》等文章。
② 引自 《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（中共中央 ２０１２年 ６月 ４日印发）。
③ 引自 《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（中共中央 ２０１９年 ９月 ３日印发）。
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