Page 37 - 《党政研究》2021年第6期

在地方与基层治理中，压力型体制是指县、镇级政府为完成上级下达的治理任务和各
项指标，采取量化分解的管理方式和物质化的评价体系，因其适用领域广泛、运行过程连
贯、产生效果显著的实用性受到学界广泛关注。这种以精细化治理为特征的责任考核机制
加剧了自上而下的政策执行压力，导致乡村两级干部较为普遍的、有选择性地执行上级考
核任务的现象，偏离既定治理目标，在一定程度上增加基层治理制度成本和组织成本。推
进基层治理现代化，要转变治理思路，从 “责任下沉”转为 “向下负责”，使政策执行的
刚性约束与考核目标的弹性机制相结合，提升基层干部的政策执行能力，以制度优势实现
基层高效能治理。
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任务分解量化到行政村，塑造基层干部的责任主体意识与协作意识。针对压力型体制
下责任落实偏差、考核价值扭曲、选择性执行等问题，在镇村工作一体化框架下乡镇政府
按照经济社会发展总体部署要求，结合镇村工作实际，从经济发展、环境整治、基层组织
建设、村民自治等方面等将乡村振兴的重点任务科学量化分解下达到行政村。在石泉县中
池镇东沙河村 ２０２０ 年 ２３ 项年度重点工作中，“引导 ４２ 户发展产业、８７ 人就业增收、４ 户
创业增收，确保不返贫、不致贫”的工作由派驻到村的镇自然资源所所长负责。针对每位
驻村干部和村庄实际建立职责任务清单，并上报县委组织部备案。各村依据重点任务清单
形成党支部年度承诺，指导党员进行年度承诺，确保镇村工作一体化责任到支部、落实到
人头。在此过程中，县委主要领导通过政治势能，推动政策、资金、人力、技术向农村基
层倾斜，镇村两级力量实现治理资源的有效整合高度协同，落实领导责任、实施驻村干部
“坐班制”、职责明细公开以督促驻村干部履行责任，防治干部不作为。
治理结构扁平化，破解农村基层治理力量薄弱问题。石泉县按照派驻干部岗位在村、
关系在村 （党组织关系）、工作在村、吃住在村的要求，整合镇村两级工作力量，逐村组
建乡村振兴工作队，驻村第一书记和工作队队员任期不少于 ２ 年，到期轮换、压茬交接。
相比传统干部驻村制度，镇村工作一体化工作机制中干部 “驻村期间不承担原单位工作，
党组织关系转接到派驻村 （社区）”的措施在一定程度上避免精英利益俘获，驻村干部治
理行为与党组织活动都以行政村为阵地、以镇和村为单元，驻村干部不会因任务紧迫陷入
村上事务与原单位职责的选择困境。干部力量下沉的措施使 “乡政村治”的治理结构模
糊化，不同层级干部联动治村打破了 “条块分割”的既有框架，确保农村基层组织管理
有力，持续提升基层党组织组织力。
“一把手”抓任务落实，督促驻村干部履职到位。为推动镇村工作一体化工作机制有
效落实，石泉县各镇领导班子成员实行包村责任制。例如，迎丰镇党委副书记作为包村干
部负责弓箭沟村，时刻监督、检查驻村干部工作情况，驻村工作队队长原则上由各镇党委
选派，报县委备案。派出单位与驻村第一书记和工作队队员所在村 （社区）实行项目、
资金、责任 “捆绑”，加强跟踪管理，每半年听取 １ 次驻村第一书记和工作队队员汇报，
每月到所派驻村 （社区）调研指导、推进工作。在此过程，包村乡镇领导依托组织权威，
调遣分管部门资源力量向村庄下沉，使体制内资源得到有效整合。通过定期 “约谈”驻
村干部，及时发现问题并化解，在督促驻村干部履行责任的同时，提高基层治理决策的有
效性与使用性。
在乡村建设、人居环境治理等国家治理行动中，国家通过派遣干部驻村的方式强化国
家权力对向基层的延伸，使农村基层治理的有效性明显提升。这种以中央权威供给制度形
式与地方呈现的治理效益存在一定的差异，传统驻村工作制度与乡村治理体制造成内部制
度和外部制度的冲突，具体表现为精英利益俘获、职能部门的 “趋利性选择”、村干部
“边缘化”等，乡村发展内生力量的根本性问题并没有解决，需要强化基层党组织建设，
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