Page 34 - 《党政研究》2021年第6期

队形式去推动，镇村干部对村上工作负同等责任，即决策同商、落实同抓、责任同担；
“三促”是指促群众致富、促集体经济壮大、促基层治理，涉及村庄经济社会发展和党的
建设等方面，建强 “村”这一基本单元。凡是涉及村 （社区）发展的重点、难点、热点、
薄弱点和风险点，驻村镇干部需要承担责任。为解决搬迁后群众的居住、生活、发展、社
区治理问题，石泉县迎丰镇将镇党委的组织委员和党政办干部下派到迎丰镇集镇社区，将
社区划分为 ４ 个片区 ２４ 个网格，组织 ５０ 余名群众加入各网格的志愿服务队，经常性地开
展理论政策宣讲、志愿帮扶、文化惠民演出。当地乡村振兴工作队由脱贫攻坚工作队就地
转化而来，不同之处在于，脱贫攻坚完成后，队伍里的县级及以上派驻干部有所调整，镇
干部却稳定下来，继续驻村。镇村工作一体化是脱贫攻坚驻村帮扶机制的有效延伸，将村
级集体经济发展、强化基层党组织建设、村庄治理与乡镇政府资源配置优化、维护基层社
会稳定等工作进行有效融合、统筹安排，驻村干部承担着资源输送与政府回应的重要职
责，起到上通下达的积极作用。
①
（二）理论建构
制度创新理论是制度经济学与熊彼特创新理论两个学派融合发展起来的。诺斯在熊彼
特创新理论的基础上，对制度创新的基本因素、制度创新的动力以及制度创新的基本过程
开展研究，认为制度是促进经济发展和创造更多财富的保证。 制度创新理论被逐步应用
〔 ２２〕
到社会治理研究等领域。黄少安将制度创新应用到贫困问题的研究，认为农民贫困是制度
性贫困，不合理的制度决定了农民贫困、制约了农民致富。 杨瑞龙在研究地方政府创新
〔 ２３〕
行为时，提出了制度变迁三阶段假说，认为地方政府发动制度变迁过程中扮演着 “政治企
业家”的角色。 制度创新是地方政府的内部决策，经过制度动员并最终落实到基层社会
〔 ２４〕
之中。 加快推进基层治理体系和治理能力现代化在实施乡村振兴战略进程中居于基础性
〔 ２５〕
地位。这要求在加强基层治理过程中注重制度创新，把碎片化的资源有机整合并合理分配
以提升乡村治理有效性，实现制度优势向治理效能的有效转化。
基层政权建设是增强国家治理能力的基础。“推动治理重心下移”成为政府近年来着
力倡导的治理趋势，体制内精英下沉与数字化治理作为 “人治”和 “技控”的两种外部

干预方式，对维护基层社会稳定、推动乡村治理现代化发挥着重要作用。其中，驻村干部
下沉到村后，体制内精英的到来与村民自治形成一种微妙关系，既有行政力量对村民自治
的推动，又有他治与自治内在逻辑上的冲突，面临协调困境、责任困境和效率困境。 因
〔 ２６〕
此，需要地方政府结合国家战略规划，推动干部驻村帮扶制度创新。同时，结合系统协同
性，推进干部驻村帮扶体系机制优化，结合基层治理实际需求，培养乡村治理内生力
量。 作为脱贫攻坚时期驻村工作制的延续，石泉县 “镇村工作一体化”中的干部下沉也
〔 ２７〕
是跨层级人员调动的实现形式，乡镇干部到村后与村干部一同完成日常村务工作，在执行
乡镇政府传达的国家政策同时，将基层治理重点聚焦于农村经济发展和提升公共服务等村
庄发展事务，实现镇村工作的协同推进。在镇村工作一体化机制中，驻村干部与村干部的
关系不是指导与被指导的关系，而是一种互利互惠、耦合协同的互动关系。创新农村基层
治理的前提在于理顺和优化中央与地方、基层政府与乡村社会、驻村干部与村干部之间的
关系，建立紧密和持续的利益联结机制，推动全过程治理和集成治理，提升制度的稳定性
和可持续性，进而最大程度发挥干部驻村帮扶的积极效用。

① 关于镇村工作一体化以及石泉县加强社会治理的做法，具体可以参考何得桂、武雪雁和公晓昱合作发表在陕西
省委政研室主办的内刊 《调研与决策》２０２０年第 １２期的调研报告 《完善共建共治共享 迈向高效能治理———安
康市石泉县基层社会治理创新的经验和启示》。
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