Page 32 - 《党政研究》2021年第6期

解放出来，城乡人口流动壁垒的打破使农民个体意识和经济能力得到提升，但随之乡土社
会 “空心化”“个体化”加速了村庄 “公事人”的衰退。 另一方面，农业税费改革减轻
〔 ２〕
了农民负担，但加剧了农民个体与村集体及乡镇政府的疏离，基层政权陷入 “悬浮型”
治理 ，项目制推行从财政上切断了基层政府与村庄的责任关系 ，农民对村庄公共事务
〔 ３〕
〔 ４〕
和发展的关注弱化。面对国家与乡村关系的变化，公共组织通过下派第一书记、加强农村
基层党建、财政支付村干部报酬等方式向乡村渗透，在提高基层治理效能的同时加剧村级
行政化以及压缩自治空间。
与人民公社时期不同，当前国家权力下沉并不是填补乡村治理中国家角色的空缺，而
是带着乡村发展的有关资源随治理重心一同下沉。科层制将任务压力 “堆积”到乡镇一
级，基层政府通过 “控制资源”来实现权力向村庄的渗透，试图通过外力实现 “双轨政
治” 有效联结。村干部作为村民自治组织的 “代理人”和 “当家人”， 在坐班制、目标
〔 ６〕
〔 ５〕
责任制、财政支付薪酬等科层体制管理下，村级治理半行政化结构基本形成。这种自上而
下的运行体系极大地改变了农村基层治理的过程与逻辑，但尚未有效起到国家权力与乡村
社会联结的作用，影响乡村振兴的有力推进。农村基层治理是国家治理的根基，如何加强
基层治理体系和治理能力现代化建设，破解 “上面千条线下面一根针”的治理局面，实
现国家政权与村民自治的良性互动，这是实现基层社会治理现代化绕不开的课题。“镇村
工作一体化”实践作为地方政府加强基层社会治理的一种工作机制，是对国家提出 “推动
政府治理同社会调节、居民自治良性互动”的制度性回应，也是创新基层治理的积极探索。

二、文献回顾

在基层治理研究中，关于国家权力与基层治理的讨论经久不衰。随着自治、德治、法
治相结合的治理理念上升到国家层级，各地积极探索基层治理现代化的有效实现方式。既
有的相关研究主要集中于国家权力下沉对村庄治理结构的影响、具体治理困境以及治理主
体之间的互动关系等三个维度。
从宏观治理结构维度来看，传统时期的中国经济基础以农业为主，政府没有积累充足
的社会经济资源量，在没有凭借市场体系延伸而形成高水平的组织化社会中，国家政权对
基层社会管理的社会基础较为薄弱。 ２０ 世纪以来，中国的国家权力持续向乡村基层延伸
〔 ７〕
并最终实现了乡村组织与管理的国家化、行政化和官僚化。 由不同层级的国家机构构成
〔 ８〕
的政权组织体系是实现权力集中和渗透的必要条件，由此开始了 “政权下乡”的过程。
〔 ９〕
驻村工作制作为一种农村工作方式，它通过上级抽调党政组织和行政系统干部到农村开展
特定的目标和任务，新中国成立以来被广泛应用。向农村派驻 “工作队”，促进农村社会
的建设和发展，工作内容随着时代的变化和工作重心的转移而不断变化。 随着脱贫攻坚
〔 １０〕
与乡村振兴等战略的实施，国家从资源输送、经济建设、公共服务供给等方面有效嵌入乡
村社会治理结构中。地方政府通过部门挂钩、资金捆绑、干部驻村等制度创新推动贫困地
区经济社会发展，并通过目标考核强化官员的激励和压力来保障政策的执行。 驻村干部
〔 １１〕
通过结构性嵌入，从宏观结构层面为驻村帮扶工作提供制度支撑；联结与协调各方力量，
撬动各方资源，以资源性嵌入增加欠发达村庄帮扶资源总量；以关系性嵌入，协调驻村工
作队、当地政府、村干部以及村民间的互动关系，形成新的关系网络。 驻村第一书记的
〔 １２〕
外部嵌入、有效衔接与内部执行，通过人力资本和社会资本的纵向嵌合、自有资源与扶贫
资源的横向整合、正式制度和非正式制度的相互弥合、集体诉求和个人诉求的激励调合等
措施 ，使国家治理、地方治理与基层治理的各项任务得到有力推进。 这种 “嵌入治
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〔 １４〕
理”方式在不破坏村民自治格局的前提下将资本、人力及社会资源投入村庄发展，弥补了
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