Page 35 - 《党政研究》2021年第6期
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镇村工作一体化机制是在驻村扶贫工作队制度基础上，改变干部下沉的组织形式、治
理内容、运行逻辑，实现国家治理手段在农村基层治理场域从嵌入向融合的及时转变。这
既延续了传统驻村帮扶跨层级人员派遣的制度路径，又结合新时期国家治理重心和乡村建
设任务调整进行制度创新。农村基层治理内容在一定程度上已经突破 “乡政村治”治理
体制边界 （或者称之为 “模糊的乡政村治”），依托基层党组织建设整合乡村治理资源，
乡镇驻村干部与村干部共商共建共治以实现国家政权与村民自治的良性互动，进而推动农
村基层治理现代化。
四、从制度嵌入转向制度耦合：驻村工作制度的创新
构建乡村治理现代化体系离不开坚实的制度基础。外在制度与内在制度的冲突或耦
合，直接关系到制度效率，最有效率的制度安排是能够实现外在制度与内在制度的耦
合。 以制度创新向农村基层治理体系赋能，是地方政府治理转型过程中推动行政体制层
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级改革与治理重心下沉的一个重要方面 （图 １）。
图 １ “镇村工作一体化”制度创新分析框架
（一）外在环境与内在制度的冲突
推动制度创新的因素复杂多样，一般将制度创新的动力分为内因和外因。内因主要取
决于主体需求和利益的变化以及预期利益引起的利益冲突得不到缓解，外因主要指诱发性
环境变化引起的制度创新。脱贫攻坚取得全面胜利后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴
的有效衔接仍面临体制机制衔接不够顺畅、产业发展升级困难和内生动力难以激发等问
题，村干部队伍老龄化、驻村工作队面临缺位、基层考核压力不断加重的现状阻碍着乡村
振兴进程。
首先，村干部队伍老龄化导致治理效率较低。村干部是农村发展的 “领头雁”，乡村
振兴能否取得预期效果、农业农村现代化能否实现与他们能力和素质密切关联。农村人口
结构失衡、重资历轻能力、忽视后备干部储备、工资待遇不高等因素造成村干部队伍普遍
老龄化且文化水平较低。据石泉县 ２０２０ 年村干部统计数据显示，各行政村 “两委”班子
成员，５０ 岁以上占到 ５１％、初中及以下文化程度达 ４８． ７％。年老的村干部使用信息技术、
接受数字化治理理念普遍较慢，影响基层治理效能提升。乡村振兴项目的落地与运行需要
村干部科学决策和执行，也需要驻村干部的力量来实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴
的有效衔接。
其次，打造一支不走的乡村振兴队伍，离不开常态化派遣机制。脱贫攻坚期间在扶贫
干部帮助下，大多数贫困村发展都进入快车道。石泉的 １６４ 个村和社区，“四支队伍”有
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