Page 38 - 《党政研究》2021年第6期

优化乡村治理结构以化解基层治理困境。地方政府作为 “第一行动主体”，实行镇村工作
一体化工作机制，在原有制度的边际范围推动基层治理制度转型，以治理绩效的提升获得
上级政府的 “事后追认”。驻村工作制度创新使外在制度与乡村治理内在体制更为契合，
制度耦合性更高，治理效率也随之提升。制度创新成功与否除了治理绩效决定外，地方政
府能否承担制度转型的成本也是重要考量因素。乡镇干部到村 “坐班”后，原职责任务
由其他人承担，乡镇政府的行政成本和组织成本增加，只有农村基层治理提升的效用和效
率大于转型成本，地方政府才会积极进行治理创新。

五、制度耦合的新型干部下沉：国家政权与村民自治的良性互动

中国农村基层治理是以党政权力为代表的国家治理与乡村社会的村民自治互动的过
程。驻村干部作为国家权力的代表，依赖科层权威吸纳体制内资源投向基层，又通过政治
动员、跨部门合作、人格化交往等非科层化运作逐步嵌入乡村治理结构，推动乡村基层治
理现代化建设。在实际运行中，驻村干部进入乡村基层治理场域面临着如何破解国家权力
与乡土人情社会的隔阂难题，以村干部为代表的村庄内部精英需要承受他治对自治的利益
挤占。如何将干部下沉的制度优势转化为基层治理效能，要打破 “条块分割”的既有框
架，基于全过程治理的要求，构建二者有效回应、互惠共赢的长效机制，实现治理效益与
社会效益最大化 （图 ２）。

图 ２ 新型干部下沉机制及国家政权与村民自治的互动
（一）以决策共商推动基层民主发展
驻村工作队负责决策把关，强化村级党组织对各项工作的全面领导。镇村工作一体化
要求村级重大事项由村 “两委”和工作队共同商议后实施，驻村干部发挥把关作用，防
止决策失误和低效化。尤其在村级组织推行书记、主任 “一肩挑”以后，减少了村务开
支，主要村干部待遇及工作效率提升，话语权与决策权也更加集中。如果不对集中的权利
加强约束和规范，极易诱发基层微腐败。将派出单位与驻村干部所在村 （社区）实行项
目、资金、责任 “捆绑”，有助于防止个别村干部以 “一肩挑”之名行 “一言堂”之实。
巩固拓展村民自治制度，扩大党内民主、改进干部作风。村级重大事项的决策实施，
在驻村工作队达成共识后，按照石泉县 “五步三公开”的程序实施。“五步三公开”工作
法是在 “四议两公开”基础上，增加了村民监委会验收评议、村民代表会议或村民会议
①

① 四议两公开：是指村党组织领导下对村级事务进行民主决策的一套基本工作程序，是基层在实践中探索创造的
一个行之有效的工作方法。“四议”是指村党支部会提议、村 “两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议
或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。
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