Page 40 - 《党政研究》2021年第6期

当、究责机制不科学等局限性阻碍了乡村治理现代化进程。政绩考核将政策执行的责任传
递给下级政府、基层干部甚至是村干部，以督促的 “名义”加大对基层干部及村庄社会
的监管力度。推动基层治理重心下沉，需要转变治理理念和方式，构建以当地民众为中心
的 “向下负责”工作机制，走向多元协同的善治之路。
以任务细化到人，强化治理主体责任。科学合理的权责结构是政治体系内部治理的基
础性框架，并塑造治理主体之间以及治理主体内部，譬如政府上下层级的互动关系。 在
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压力型体制下治理责任呈现出分散化趋势，增加了治理主体责任界定难度。 镇村工作一
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体化依据职责、任务分工，包村镇上领导承担 “一岗双责”主体责任，工作队队长、副
队长承担领导责任，驻村干部和村 “两委”干部承担直接责任。镇干部到村之后，与村
干部共同按照 “三共六制”制定全县各村 （社区）重点工作任务清单，明确责任人完成
目标和完成时限。通过赋予不同治理主体在乡村治理权责结构下的角色定位，治理主体在
有效互动中明确各自责任。
以目标责任双重考核，确保驻村帮扶工作实效。在考核奖惩方面，石泉县采取常态化
考核与年度考核相结合的奖惩机制。所在村年度工作目标责任考核结果与包村领导、工作
队成员个人年度考核情况及年度绩效奖励相挂钩，考核结果作为干部绩效评价、评先评
优、提拔使用、晋升职级的 “前置”依据。当所在村月度考核结果落后或垫底时，驻村
干部、村干部和第一责任领导要接受约谈，镇村干部和所在村年度考核都将被扣减分数，
直至取消评优资格。驻村干部期满结束后，由派出单位会同县委组织部、乡村振兴局和各
镇党委进行考核，激励惩罚机制的效力得以发挥，避免干部在下沉过程中滋生选择性执
行、变通性执行等避责行为。
在镇村工作一体化机制中，地方政府运用决策共商、落实同抓、责任共担的制度化手
段将乡镇干部与村庄政治精英放在同一治理场域，以工作队形式开展村务日常工作，使二
者在目标制定、任务执行、成果考核等治理环节绑定在一起，充分利用自身拥有的资源优
势相互成就。在考核压力下，包村领导、驻村干部既要借助行政权威吸纳体制内资源投向
乡村，又要 “在场”参与到村庄治理。基层治理重心下沉过程中，基层政府与村级组织

的治理内容逐步重合，治理主体间形成优势互补的互惠关系，“乡政”与 “村治”的边界
日益趋于模糊。
（四）“半乡政村治”格局渐行渐近
受行政推动的影响，“乡政村治”格局变得日益模糊，但又尚未完全打破 “乡政村
治”治理体制。这种新的治理现象，可称之为 “半乡政村治”。工作队为如期完成上级下
达的任务并顺利通过考核，行政权力难免强势挤占村庄内部精英的权力资源，甚至可能占
用社会资源，导致各治理主体角色定位不清晰、权责结构不合理，偏离了治理重心下沉制
度设定的预期目标。一方面，驻村工作制度实行初期，治理结构框架尚处于完善过程中，
各层级政府职权存在交叠现象，对乡村振兴工作队工作干预过多，造成乡村治理中 “权力
过密化”，导致驻村干部在一线治理中难以 “施展拳脚”。行政推动有效提升基层治理效
①
率，但是滋生村干部惰性心理和依赖心理。社会组织在乡村基层治理的长期 “缺位”，乡
村治理内生力量成长速度和质量降低，而驻村干部工作体量和压力加重，干部下沉的行政
成本和组织成本可能增加。另一方面，“一把手”责任实现机制强化了 “一把手”的全能

① “权力过密化”是学者周少来在 《“权力过密化”：乡村治理结构性问题及其转型》一文中提出的概念，是指不
同乡村治理组织的组织叠加、角色叠加、职权叠加、规则叠加和利益叠加，造成多重权力的叠加覆盖、多重权
力边界不清和定位不明，最终形成乡村治理的 “权力过密化”趋势。
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