Page 41 - 《党政研究》2021年第6期

型，而相应的责任压力积压到驻村干部与村干部身上。当责任超过法定权力时，一把手在
政策执行中很有可能会自我授权，从而导致法外权力增多。在镇村干部互利互惠关系中，
为应对限时性任务和政绩考核压力，部分驻村干部与村干部有可能在一起谋取不当利益，
通过篡改数据、临时造材料等方式应付考核，造成一定的干群矛盾。
从实际来看，在大部分村庄走向衰弱的前提下，仅靠乡村社会自主性发展较难有稳固
的社会基础，片面主张村民自治难以从根本上实现乡土重建。从治理有效的角度看，在国
家政权力量与乡村社会力量互动中，地方政府将乡镇干部下沉到基层推动治理重心下沉，
发展壮大了基层党组织领导力量和稳固基层社会治理，还在参与村集体经济项目制定、实
施、验收过程中保证了项目有效落地，促进了农民增收致富。这在一定程度上缓解了国家
资源下沉中基层政府政策执行的压力，弥补了基层组织治理资源的不足，有利于推动农村
基层治理现代化。国家在乡村基层治理领域的积极在场，现有乡村治理结构在资源、力量
集中输入情势下表现出的不足，决定了构建简约高效的乡村基层治理体制的紧迫性和必要
性，治理重心下移与基层治理结构改革需要协同推进。

六、结论与讨论

在不影响村民自治制度的前提下，地方政府通过制度创新干部下沉的方式建立起乡镇
政府与基层自治组织利益联结机制，形成镇村工作统筹的治理新格局，畅通治理资源自上
而下与群众诉求自下而上的流通渠道，以此增强国家与社会的良性互动。从现代国家建构
的角度看，制度体系的建设在很大程度上决定了国家治理水平和国家职能的发挥，实现国家
治理与乡村自治的协同治理，需要优化制度安排推进基层治理现代化。 本文主要结论有：
〔 ３３〕
首先，基层治理创新涵盖多个维度，不同维度的治理内容不同，农村基层治理现代化
的要求与建设路径不能一概而论。乡村基层治理现代化主要涵盖三个方面：一是以资源整
合为抓手，依靠制度力量优化城乡资源要素配置，引导优质资源向乡村倾斜，为实现乡村
治理有效奠定制度基础；二是着力激发制度活力和干部干事创业积极性，善用联合党委等
制度形式，破解涉及多单位、多部门的基层治理难题；三是巩固党组织在基层治理中的领
导地位，加强制度设计与基层治理的内在运行机制的相容性，强化村民公共意识与主体意
识，提升政治信任，使基层自治与基层党建相互促进、共同发展。通过干部下沉带动力量
下沉，解决基层治理绩效低和治理能力不足等问题，促进和实现基层治理体系和治理能力
的现代化。
其次，以驻村工作制度创新推动全过程治理，使乡镇干部摆脱政务压力，重新回归到
公共服务供给，这实际上是国家的权力向社会的回归，以一种政府与社会平等合作为前提
的治理模式。驻村干部在融入村级治理体系后，形成了一条 “制度冲突 －利益表达 －民意
吸纳 －组织回应”的互动策略，深入了解乡村建设存在的不足和短板，明确 “下沉”的
任务和目标，把国家发展的大政方针落实到具体工作中，在与群众的互动中将法治思维融
入基层治理，维护基层社会稳定。但是在压力型体制下，作为基层治理核心的基层政权处
于国家政权的末梢，自上而下的压力和自下而上反馈的缺失导致了基层治理的不平衡性。
因此，要创新治理思维，通过配套制度的建立，解决实际的技术问题，变刚性稳定为韧性
稳定，变静态稳定为动态稳定，变 “维稳”为 “创稳”。
〔 ３４〕
最后，构建简约高效的基层治理体制是推进基层治理现代化的有效路径。作为基层治
理核心的基层政权处于国家政权的末梢，自上而下的压力和自下而上反馈的缺失导致了基
层治理的不平衡性，使政策效率大打折扣，导致基层官员疲于应付、基层问题层出不穷和
基层群众不满意，难以有效完成基层社会有效治理的目标。 创新基层社会治理应注重因
〔 ３５〕
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