Page 33 - 《党政研究》2021年第6期

许多欠发达村庄普遍存在 “自治失灵”问题，优化了所驻村庄的治理结构，符合大多数
贫困村庄的实际需求。
〔 １５〕
从具体治理困境的维度来看，国家政权的推动使各种项目制村级公共服务供给变得更
具体、更易于落实，避免项目资源向乡村配置过程中的随意行为，但缺乏通盘权衡与整体
治理。 因制度本身不完善导致的体制困境以及由于环境不确定性导致行政干预作用不能
〔 １６〕
有效发挥，驻村干部与乡镇政府、上级领导以及村干部的互动可能受到上级政府目标设置
权责不匹配以及原单位有限资源的条件限制，加上乡村治理格局下乡镇干部与村干部之间
的 “共谋”与 “乡 －村”关系的闭合 目标任务考核的技术治理方式，这虽然有利于强
〔 １７〕
化国家对基层的监控能力，促使村干部治理行为沿着以国家法律、行政规章为基础的规范
化方向发展，但是另一方面可能会带来政府责任无限化以及基层自治能力弱化的治理困
境。 这种权力渗透方式挤压了基层自治内生活动空间，同时由于其高昂的政治成本和财
〔 １８〕
政成本而具有不可持续性，需要加快构建多元乡村治理共同体。
〔 １９〕
关于治理主体的互动关系的研究。乡村之间的互动关系在不同情势下表现出不同形
态。人民公社时期，乡村之间以行政指令关系为主；改革开放后，基层政权只能通过乡村
之间的利益共谋关系来进行税费征收；取消农业税后，在可支配资源不足的情势下，为了
更好地完成工作任务，乡村之间只好维系着情感协作关系。 村治主体作为衔接国家规范
〔 ２０〕
与乡土秩序的中介变量，在资源密集输入的乡村振兴时代，与科层 －关系的底色互动关系
下开始发生传统维持性取向、过渡重构性取向、现代行政性取向等三重结构性的分化。
〔 ２１〕
梳理既有研究发现，农村基层治理现代化受到来自国家能力、乡村体制和基层社会三
重因素的影响，而能否实现治理有效的目标取决于三者的匹配度。就治理逻辑来讲，治理
重心下沉是国家为改善资源内卷化与地方治理状况，实现国家与乡村社会的有效对接；通
过跨层级调动、主动介入乡村社会治理等方式突破传统科层治理体制，制度性嵌入是行政
力量介入村庄治理的合法性前提，也是其压力来源。既有研究主要从嵌入理论视角出发，
侧重国家政权力量下沉对村庄治理结构影响，关注行政权威与村庄内生力量在基层治理场
域博弈过程，但缺少对驻村工作制度本身发展以及这种发展对农村基层治理主体之间如何
积极回应和互动关系的分析。各类治理主体的良性互动是有效整合治理资源、构建基层治
理主体之间利益联结机制的关键，对推动乡村有效治理具有重要的理论价值和现实意义。
基于上述分析和判断，本文以陕西省安康市石泉县 “镇村工作一体化”为例，采取归纳
－演绎 －实证的研究路线，主要从制度创新的角度深入分析地方政府推动驻村工作制度转
型的制度背景、转型诱因及其背后的运作逻辑，尝试解释这种新型驻村工作机制对农村基
层治理结构的影响及治理主体间的互动关系，在此基础上，进一步审视 “政权下乡”对
推动农村基层治理现代化建设的作用和路径。

三、案例描述与理论基础

（一）镇村工作一体化的石泉实践
石泉县位于陕西省安康市西部，总面积 １５２５ 平方公里，地处秦巴山片区腹地，曾为
国家扶贫开发重点县之一。为推动乡村振兴与基层治理深入融合，石泉县于 ２０１９ 年试点

推行镇村工作一体化，组建乡村振兴工作队，按照 “三到三同三促”的要求，每村派送 ３
～ ５ 名镇干部，担任第一书记或工作队其他职务。在镇村工作一体化的制度安排中，所谓
“三到”是指以行政村为治理单元，把镇年度工作任务分解到村，每个村派驻 ３ ～ ５ 名镇
干部，１ 名镇领导跟进到村，到村的镇干部要把党组织关系接转到村，参加村级党组织活
动；“三同”要求村级重大事项由村 “两委”和工作队共同商议后实施，日常工作以工作
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