Page 24 - 《党政研究》2021年第4期

现嵌入机制失灵状况，削弱或消除了项目实施效果，表现为项目从预设的以 “增进公共利
益”为主要目的，扭曲为以 “谋利”为主要目的，或是项目仅用于 “巩固本地资源、化
解矛盾”等非生产性用途，难以发挥项目制原本解决公共物品供给不足等问题的效用。
在项目制异化诱因的讨论中，现有文献主要归纳出三类影响因素。一是项目执行标准
的适配性与基层政府执行能力不足。项目以自上而下的运作方向对属地输入资源，由于涉
及的层级、部门等利益相关者众多，当政策、标准与实际环境不相符时，极易引发各类基
层治理问题 。同时，基层政府还可能因 “责重权轻”、治理能力弱化等，采取 “上有政
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策，下有对策”的处理态度，即以完成最紧急的政治任务为主，而非全力完成项目任务。
进而引发基层政府采用灵活多变的方式去执行政策的 “基层共谋”行为。二是基层政府
资源稀缺但项目名额有限产生矛盾。由于在项目执行过程中有时会存在辖区资源稀缺的情
况，在实际编写材料难以成为有效竞争力时，为争夺少数项目名额，基层政府会采用内容
包装的方式，将申报材料美化为资金拨付主体希望看到的 “故事”，同时，在 “维护良好
的上下级关系会快速提升项目的申报数量与成功率” 的理念引导下，更容易激发基层政
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府实施项目异化行为的需求。三是地方制度环境的差异导致部分项目嵌入失灵。有学者认
为不同项目的特点会形成不同的制度环境，影响当地的社会服务网络嵌入结构，继而对基
层资源动员及执行效能产生影响。因为各项目点存在着经济、社会差异，一定程度上体现
了不同制度环境的分支变化，所以项目融合只有做到与当地制度环境结合，构建合作型关
系，才能得到较好的执行效果。 例如，部分国内学者以政府和社会资本合作 ＰＰＰ 项目为
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例，发现 ＰＰＰ 项目异化的结构性诱因分别为：利益根源———治理权责失配、动机差异———
目标函数错位、行动动因———融资渠道约束。 相比较于国内项目，国外项目目的性强，
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主要集中在企业、科研工作领域，注重科学算法 ，用于监测和解决实际问题 。例如，
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部分学者通过研究坦桑尼亚的强制村庄化、巴西的城市规划等项目失败的原因，发现这些
项目之所以未能取得成功是因为项目设计者并未考虑到项目在实施过程中有发展变化的可
能性，没有认真考虑项目实施环境的不确定性 。
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在项目异化的外部效应判定方面，大多数学者给予了负面的评价。一是认为项目异化
的存在导致项目建设初衷的背离。虽然多项打包操作等异化行为可以快速解决同期同质项
目的相应问题，但过于依赖项目制可能遭遇制度失灵的反噬，最终难免会造成实施结果与
建设初衷相背离的局面。二是项目异化可能助推基层官员的 “逐利”动机。由于基层政
府在项目执行过程中拉关系和争夺资金，从而引发项目经费虚报、教育资源分配不均等现
象，不仅不利于资金支配的规范透明化，还未能直击解决项目预设的痛点问题 。三是
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项目异化会引发项目分配的公平性问题。例如，某些基层政府通过过度包装等做法，使上
级无法真正了解其真实信息，并非项目匹配的最优地区。
综上所述，“项目套用”与 “项目异化”既存在一定联系，又互相区别。一是从类型
的划分上看，项目套用是项目异化类型中的一种新型异化形态。二是从异化诱因上看，虽
然对项目套用的部分诱因有所涉及，但项目套用不仅仅出现在项目执行过程中，还包括项
目申报和验收环节，换言之，“项目套用”是最普遍存在的流程式行为而非关键节点式的
单次行为，现有的文献研究结果并不能囊括所有的行为诱因。三是从现象结果上看，相较
于以往探讨的项目异化行为，其实现有的基层项目套用现象大多未产生强烈的负面效应。
由此可见，虽然现有项目制异化的研究涵盖面较广且涉及要素众多，但对于 “项目套用”
这一新现象的深入研究还处在探索阶段，很大程度上反映了学界对 “项目套用”的关注
力度较为欠缺，这也意味着对 “项目套用”这一新型异化形态进行探讨，并结合实地调
研成果提炼其实践表征并分析其产生诱因，不仅能在理论层面上扩充项目制基层运作异化
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