Page 22 - 《党政研究》2021年第4期

党 政 研 究 ２０２１ ４

项目套用：一种基层项目制运作的异化形态

吴克昌 区婉仪

〔摘要〕作为国家治理的制度产物和国家公共财政资金的重要载体，项目制在运行过程
中出现的异化问题引起学界高度重视，“项目套用”是笔者在实地调研过程中发现的一种新型
异化形态。虽然该行为在基层政府中已经呈现出扩散运用的趋势，却并未得到学界的广泛关
注。项目套用在基层运作过程中具有在申报端包装申报以博取更多资金、在运行端套用建设以
争取资金剩余，以及在验收端通过成果互用以应付上级检查三种实践表征。就其产生原因而
言，每个端口 “项目套用”行为的出现均是官员主观性动机的激发，包括项目名额的高竞争
压力、资源节约的考量和下级政府对项目数据高掌控权，以及客观性条件的满足，如项目申报
标准的模糊性、上级政府考察力度的薄弱和项目验收出现的信息漏洞，二者共同作用的结果。
当前，项目套用在现实表征及可能的诱发原因和优化建议虽然做了一些解释和研究，但项目套
用内在机理充满复杂性，未来在其发生逻辑框架的建构和外部效用正负性方面还存在较大的深
入研究空间。
〔关键词〕项目套用；基层项目制；异化形态；实践表征；国家治理

〔中图分类号〕Ｄ６２５ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕２０９５ － ８０４８ － （ ２０２１）０４ － ００２１ － ０９

一、问题提出：基层运作中的 “项目套用”现象

项目制作为我国基层治理的重要工具，有着独特的制度渊源与历史契机 ，既是中央
〔 １〕
财政整体宏观调控与再分配能力增强的体现，又是地方政府现实困局驱动的结果。一方
面，随着 １９９４ 年中央政府进行的税收改革的完成，我国财政体制由包干制转向分税制，
有效地增强了中央政府对财政资金的管控力度，项目制的运作逻辑恰好提供了财政收入得
以进行二次分配的可能 。另一方面，分税制在推行的过程中，大大缩减了地方政府财政
〔 ２〕
分权的余地，改变了中央与地方原有的政府财政分配格局。与此同时，地方政府肩负的财
政支出责任愈发具化，从而引发 “财政收入缩减”与 “财政支出责任细化”两者间不相
匹配的矛盾，导致地方政府深陷 “财事不对称”的现实困局。此外，为减少自身的利益

〔基金项目〕教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “新时代我国基层社会治理研究”（ １８ＪＺＤ０４２）
〔作者简介〕吴克昌，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师；
区婉仪，华南理工大学公共管理学院硕士研究生，广东 广州 ５１０６４１。

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