Page 26 - 《党政研究》2021年第4期

建或者已有成果所带来的申请材料优势，势必会造成项目申报公平性的缺失，破坏原有项
目申请系统的生态平衡，打压有潜力承办项目的地区积极性。就其核心要素而言，申报端
的项目套用主要由项目名额的高竞争压力和申报标准的模糊性驱动。一方面，项目名额的
供给与需求之间的差额设定激发基层政府的竞争积极性。由于项目申请过程具有行政配置
和自由竞争的双重属性 ，从而产生了一定的张力空间，基层政府除了获得 “条条”权
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益的资源分配外，还需要应对横向竞争以争取更多的资源。因此，基层为了争取本就量少
的数额项目落入本地，倾向于采取多申请的方式，尽可能地提高项目申请的成功率。尤其
在前期已有建设成果基础的地区，“项目套用”现象出现的频率更高，因为成果作为基层
政府在申请项目时的重要砝码，发挥着显著提升申报竞争力的作用，所以利用已有成果反
复申报项目，套用获取额外的建设资金，可以作为基层其他领域发展的强大后备资源。
“我们也没办法，这次好几个县都在竞争那个项目，‘僧多粥少’，我们配套资金还缺
很多，后面发展可怎么办，干脆直接拿做得好的旧成果申报试试。旧成果之前能够通过验
收，证明有它的实用价值，放到新项目里作为预期可行成果必然是个亮点，而且反正往上
申请，审批的人换了一批也不知道这是旧项目里的。” （访谈 Ａ 县政府工作人员，
２０１９０８１２Ａ）
另一方面，项目申报标准的模糊性提供了项目申请端套用行为实现的条件。出于不同
地区历史文化、空间环境存在差异，以及让基层政府在项目建设时能更好地发挥主观能动
性的考虑，上级政府在拟定项目申请要求和验收标准时往往采用较为宏观而非具体化的定
义表达方式，同时，迫于繁重的行政事务压力，上级政府往往缺少对基层政府所提交的项
目申报书的细致核定，从而使得基层政府在项目申请中的性质拟定、预期成果等书写方
面，都具有更大的自主性和操作空间。
“上级给的申报标准多以 ‘科学性’ ‘可行性’ ‘社会效益’为重，大部分没有具体
指标规定，写申报书时我们就着重在这几方面靠就行，突出项目有很大的经济价值、社会
价值之类。最好还要请一些专家写可行性意见，专家说通过，审核人员通常都会比较愿意
相信，因为他们也不是专业领域的人士，有专家意见就很靠谱，后面通过基本也没啥问
题。”（访谈 Ｃ 县政府工作人员，２０１９０８１７Ｂ）
（二）运行端：套用建设以争取资源剩余
运行端的项目套用是指如何践行已有项目间的相互套用，整合项目资源以较少投入完
成多个任务指标的系列行为。地方政府利用属性相近或目标相同项目的特点，使用一份财
政资金完成相应任务便可交付多个项目，从而套用所余资源供本地发展他用，既可以完成
项目指标，又能够减轻本地多重发展任务的财政压力。
运行端项目套用有两种表现形式。其一，相同主题项目的系列承接，也是对属性相
近、主题相似的项目套用共建。具体而言，针对目标任务相似、治理对象相同、项目分期
建设等三种情况，基层政府在多项目共建时互用建设资源。在各项社会治理的主题项目
中，项目属性任务的相似度较高，资源整合的可能性较大，难免出现项目资源成果互用的
情况，此类表现多以 “同级项目相互替代”的形式出现。其二，项目属性不相近但产出
功能可兼容的直接兼并套用。虽然不同项目所对应的核心建设要求有所区别，但由于项目
功能的可兼容性，基层政府依靠整合建设，可以达到提升单个项目产出功能的目的，以主
要项目的产出完成两个以上项目的产出目标，此类表现多以 “大项目包含小项目”的形
式出现。在实地调研中，笔者曾走访了一个 “功能兼容”的大型科技园项目，该项目是
原定的大型博物馆项目和厅属业务用房项目兼并共建的产物。地方政府在对两个项目的原
项目名称、建筑面积和产出功能等内容做出调整后，以博物馆项目兼并办公用房项目的
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