Page 28 - 《党政研究》2021年第4期

鲜，但基层通过自身努力，采用数据调整及形式美化等方式选择性呈现数据。如，向上汇
报尽可能接近项目目标的项目数据、多展现已经满足要求的部分数据，以及根据项目要求
调整成果汇报形式等，依然能顺利通过中期检查或者验收环节。以笔者所观察的承接了多
个土地整治项目的小镇为例，虽然其中的高标田项目和土地调查项目对耕田数量、农田防
护林面积等占比要求均不相同，两个项目在同期完成时还存在对土地资源的争夺关系。但
项目都顺利通过了上级的检查。笔者进一步调研发现，地方政府在汇报时，一是将普通土
地 “升级”为特殊用途土地的成果互用汇报。例如，针对两个项目组所关注的土地建设
进度，一边在汇报时称其为土地调查项目里的普通林地，另一边却称其为高标田项目里的
耕地旁防护林。二是将同一土地进行数据 “美化”的数据调整汇报，即贴上不同的土地
使用目的标签。由此可见，基层政府在项目临近检查或者验收期时，存在为了符合项目要
求杂糅或篡改部分数据的情况，不仅使得项目指标未必能真正落到实处，还减损了项目的
预期建设效益。
就其核心因素而言，验收端的项目套用主要由下级政府对项目数据的高掌控权和项目
验收标准严谨性的不足所驱动。一方面，基层政府有选择性报送项目验收数据信息的可
能。当出现部分项目指标未能完全满足上级部门的要求时，基层往往会采取有选择性地报
送项目数据的方式，重点汇报已完成的主要项目指标信息，以应付并顺利通过项目的验收
考察环节。因为基层与上级政府之间就项目产出成果及具体指标数据存在信息不对称问
题，数据提供的主动权基本掌握在基层政府手中，加之上级政府难以对所上报的数据一一
核验，使得基层官员可以利用这一信息优势应付验收检查工作。
“批下来的重点项目重点建设，上级验收时主要看拨款力度大的项目，还有今年国家
的脱贫攻坚项目，我们就重点介绍相关成果，显示我们认真完成的决心。当然也有力不从
心的部分，可能后续资源没跟上，穷的时候可能都没法给工人发钱，整个进度会被拖慢，
上级也能理解，其他一些问题就抓紧解决，很多项目能基本完成就可以通过验收了。”
（访谈 Ｄ 县政府工作人员，２０１９０８２８Ｄ）
另一方面，项目验收标准严谨性的不足所产生的信息漏洞亦是 “项目套用”得以成
功的重要因素。虽然每个项目验收小组均对基层所提供的项目材料进行了审查，但各项目
小组间相互独立，并不了解其他小组所收集的验收成果材料，各项目组之间缺乏关于成果
互通的交流。面临检查压力的基层政府自然倾向于采用项目套用的方式，使得数据宣称、
成果打包成为既能满足上级部门建设要求，又能紧急交付项目的 “绝佳应付方式”。
“一直以来我们古生物资源领域主要靠工作经验开展工作，还没有管理标准，国家好
像已经在讨论编写调查指南了。但总的来说国家标准其实年年在提高，经常是边建边调
整，我们就要让项目去符合最新的政策规定，这个过程工作量就会多了，我们也挺难做
的。那边派人检查，也不懂我们测量的标准尺度，我们只能解释国家有这个新标准和我们
做成的数据。”（访谈 Ｆ 县政府工作人员，２０１９０８３０Ｇ）

四、结论与讨论

项目制是我国在公共财政体制领域变革阶段的特殊产物，既是适应时代发展变化的产
物，也是我国科层制治理中重要的辅助工具 。项目套用作为基层项目制运作过程中的
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一种新型异化形态，需要密切关注其内部根源和外部效用。鉴于此，本文在结合实地调研
所收集资料的基础上，重点对基层项目套用的表现形态及其驱动要素进行探讨，并尝试性
地对其产生原因进行分析。从项目套用的表现形式上看，项目套用在项目申报到验收流程
中主要有三类关键表现，体现出 “项目建设低比例投入，项目成果高比例呈现”的特点。
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