Page 32 - 《党政研究》2021年第4期

构建决策和行动的战略或策略。” 应该说，目标责任制根植于我国几千年中央集权和压力
〔 １〕
驱动的政治文化传统，并有效迎合了经济社会快速发展的现实需求 （关系到深化改革的落
实执行与 “绩效合法性”延续），具有重要价值。甚至有学者认为，改革开放以来 “中国
奇迹”的发生亦在一定程度得益于目标责任制的推行。
〔 ２〕
其实，反思目标责任制对公共政策影响的现有研究，不难发现：一是学者关注点大多
集中在目标责任制对政策执行的影响 （包括提升执行效率或造成执行偏离），较少触及政
策 （目标）设计和政策监督 （评价）环节，其实目标责任制对这些环节亦有明显作用；
二是更多地把目标责任制视为一种制度形态或治理模式，尽管上升到 “体制的精神性内
涵”高度，但缺乏对目标责任制与政策设计、执行、监督等环节不同主体心理动机、行为
逻辑互动关系的分析。按前述思路，若把政策主体的公共服务动机视为一种完善与落实政
策的正向动力，把目标责任制视为一种制度环境的外部约束力，则正是这两股力量之间的
动态抗衡，或带来公共政策设计、执行和监督在 “理想”与 “走样”之间摇摆。这构成
一种内因和外因对立互动的解释框架。
事实上，通过政策案例来分析目标责任制运作的相关文献已或多或少涉及类似思维。
如黄宗智等基于 “推广双季稻”的粮食政策考察，指出项目制在实际执行中遵循一套
“逐利价值观”下 “权钱结合”的逻辑。 艾云以 Ａ 县计划生育年终考核为例的组织学考
〔 ３〕
察，亦重点关注基层政府 “应对”上级考核检查的策略过程，并把原因归结为监督激励
制度与组织目标、政治环境等不兼容。 陈水生认为文化惠民政策的项目制实施，存在着
〔 ４〕
国家主导逻辑与地方自主逻辑，官僚政绩至上与公民需求之间内在逻辑矛盾，从而限制其
执行效果。 这些研究涵盖了公共政策的不同类型，触碰到主体价值观、制度环境与政绩
〔 ５〕
追求等因素，只是未能提供官员心理与其政策行动相关联的直接素材。
鉴上，本文以 Ｇ 省农村危房改造政策为例，探讨目标责任制和官员理性行为下的公
共政策走样及其原因。近年 Ｇ 省人大常委会委托本课题组完成对该项政策的第三方绩效
评价，藉此获得了有关政策出台背景及论证过程的系统资料，并通过深入基层开展调研，
掌握了不同层级、不同环节政策主体心理态度及其相应行为选择的经验证据。这是一项典
型的民生保障政策，其 “走样”主要表现在：政策 （目标）设计环节是 “精心选择”
“有所保留”，政策执行环节是 “先易后难” “避重就轻”，政策监督环节是 “冠冕堂皇”
“心照不宣”。评价结果则发现：不是各级官员不想把政策做好，恰是受制于目标责任制
的强大压力 （指标考核与责任追究），只能被迫理性地选择 “下有对策”，以致形成一种
表面 “政绩显著”而内在 “华而不实”的局面。

二、文献回顾与研究进展

（一）关于政策主体人性与公共服务动机的论述
学界对政府官员或公共政策主体究竟是 “好人”还是 “坏人”长期存有争议。从某
种程度上讲，它是进行政策效果研究乃至服务型政府建设的一个前置性问题。但人性假设
更为直接的表象是对他们公共服务动机的判断。尽管公共选择学派与新公共管理理论等主
张把政府官员视为与市场参与者没有实质性区别的 “经济人”，但更多的学者倾向于认
为：“政府官员应比企业经理们更看重为大众做有意义的事” 。如有学者认为，应专门建
〔 ６〕
构一种公共服务领域的 “公共人”属性来取代传统 “经济人”假设。 其背后所指，即公
〔 ７〕
共部门的供职者们理当拥有比私人部门职员更高的公共服务动机水平；他们更倾向于 “为
公众服务的信念发愤工作，重视帮助他人、造福社会和自我奉献”。
有关公共服务动机的规范定义较为复杂。一般认为，佩里和怀斯在 １９９０ 年发表的论
１ · ·
３