Page 37 - 《党政研究》2021年第4期

品房补贴与分散原址 ／异址改造补贴三种具体形式，但前两者累计占比不到 １％。以最主
要的原址 ／异址改造补贴为例，其实施的基本程序：第一，省级每年按各市上报情况分配
任务数，省扶贫办与地市政府一把手签订目标责任状 （如完不成即接受问责），地市再如
法向下分解，最终把改造户数摊派到村；第二，村干部动员协调，经农户申请、村民代表
会议讨论决定、公示后上报等环节，确定本村当年列入改造的农户；第三，农户开工改
造，镇村负责跟踪推进确保质量，完工后由县、镇、村联合组织验收，报财政部门发放补
贴资金 （后改为开工先发 ３０％，验收后发剩余 ７０％）；第四，每年年终到次年初 （领导
班子考核节点为 ４ 月份），各镇、县、市逐级统计当年实施住房改造的农户总数 （含开工
数与完工数），未完成目标任务的地市被全省通报批评，相应的县、镇、村依当地考核办
法被追责 （如免职、晋升 “一票否决”或扣绩效奖金等）。不难发现，目标分解与考核压
力贯穿了该项政策全过程，成为驱动政策落实的关键力量。
农村危房改造作为一项底线民生保障公共政策，其理想目标应是优先资助那些居住条
件最差、经济最困难的农户。但恰是逐级考核的机制，使相关主体在政策实施中为保全自
身利益、规避风险而 “有所选择”。最困难最急需改造的人群往往因无力自筹动工或无法
按期完工被逐年推后，享受不到政策待遇。这成为其执行走样的最直接表现。首先，只要
在最初登记的范围内，每年安排哪户改造补贴由村委决定，即提供了 “有条件者优先”
和 “逐年轮换”的可能。其次，不论哪个年度，政府补贴的标准都远不能满足农户改造
住房所需金额，且领取补贴需以开工或完工为前提 （农户需先投入自筹资金），又决定了
最困难的对象往往无力自筹而被迫 “一再推迟”。再次，尽管政策规定由农户自愿申请，
但留在家里的很多是 “既不识字、也无想法”的中老年人，村干部在动员和选择对象时
存在较大的 “协商”甚至 “安排”成分，那些被放弃者 “不了解情况，也不会有意见”。
最后，镇村干部若不适当选择，仅凭理想安排给最需要的人，“很可能一年一户都完成不
了”；也确有少数地区针对这部分对象，征得其同意后以各级财政补贴额为限投入改造，
结果只是简单修补或盖一个 “很小的平房”，从长远看仍是一种资源浪费，亦不符合农村
居住习惯。
Ｘ 村村委会主任： “什么是自愿？给他一份申请表填写，就算自愿了吗？如果纯按
２００９ 年上报的名单来实施，估计我一年一户都完成不了。有能力改造的，早就改造完了，
剩下的都是啃不动的硬骨头。上级每年都有任务下来，我不可能不完成，怎么办？只好在
年初去搜集有意愿在当年建房子的农户，到其亲朋好友家打探一下是否属实；如果属实的
话，就将其列入当年补助计划。当指标出现空缺时，会优先告知这部分农户，并请他们抓
紧时间开工建设，争取在当年建设完成。不然，临时找人是很麻烦的。”
访问员：“把这部分农户纳入进来，必然会挤掉原来名单上的名额，他们没有意见
吗？”
Ｘ 村村委会委员：“我们都是跟他商量过的，很多农户自筹能力低，自己跑来村委会
说今年盖不起房子，要求取消或者推迟补贴；我们都很想先帮助他们，发动了各种扶贫捐
款，但毕竟有限，指标如果空在那里，更可惜。反正都在名单里，不如先找些能建的享受
政策。”（记录编码 ＸＢＣＺＳ２０１５１０１８）
３． 政策监督 “冠冕堂皇”“心照不宣”
为确保政策按上级预设的路径运行，Ｇ 省农村危房改造实施采用了多种监督手段。一
是定期通报完成进度。基层部门要定期向上级报告工作进展，并主动开展自查，将发现问
题向上汇报，上级依据汇总数据在全省统一的扶贫信息系统中进行排名通报，未按时完成
的地区给予批评。二是不定期抽查与约谈。由省扶贫办组织，抽查形式和时间不定，为及
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