Page 34 - 《党政研究》2021年第4期

的共同产物，在很大程度上是近年来政府制度设计，特别是集权决策过程与激励机制强化
所导致的非预期结果。”
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（三）关于公共政策 （执行）走样的原因分析
一是资源依赖与街头官僚自由裁量权的行使。一方面，街头官僚每天都面临着多元的
政策任务，这些任务之间的优先次序、互动关系严格受制于所处的制度环境；资源不足作
为一种整体性约束导致其不可能全力执行所有的任务。 另一方面，尽管街头官僚处于公
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共政策的末端，但实际却拥有较强的 “政策制定力”即执行中的自由裁量权，因为服务
群体不确定、层层考核压制及资源匮乏等因素在相当程度阻碍了其对理想目标的追求，他
们只有在既定框架下尽可能选择一些易出绩效、方便测量的政策目标去落实，从而忽略一
些难以实现或不好衡量的目标。
二是地方官员 “晋升锦标赛”的激励。在现有体制环境下，地方政府有关公共政策
（绩效目标）的选择往往是根据上级政府考评及与同级政府进行 “政绩锦标赛”需要来确
定。政府官员的晋升流动与政策目标完成情况 （或说政绩水平）紧密相连；因此几乎是
上级政府考核什么指标，下级政府就关注什么指标。 也有可能是上级政府急于凸显政绩
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却未充分考虑执行成本与困难程度等，提出了不切实际的政策要求；那么在强竞争压力
下，作为 “被考”的下级往往采取共谋行动来应付上级或挪用其他资源来完成指标，从
而形成政策异化。
三是委托代理理论中的代理人道德风险。若将公共政策的制定与执行者 （上下级政府
部门）之间视为一种委托代理关系，则作为代理人的执行者拥有互异的利益诉求，可能以
牺牲政策执行为代价，将政策目标置换成自身利益的最大化。同时，政策设计者与执行者
存在信息不对称，构成所谓代理人的道德风险，即政策执行者容易选择性地将行动集中在
一些易出成果的显性任务上。 目前我国 “条块”分割的政府体制也为政策代理人留下可
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以斡旋的空间，帮助其争取对已方有利的政策任务。此外，借助于政策普遍规则与地方特
性之间的矛盾，执行者往往也会根据 “成本—收益”逻辑来对政策进行 “再制定”，从而
导致政策执行走样。

三、政策分析：以 Ｇ 省农村危房改造政策为例

（一）Ｇ 省农村危房改造政策实施概况
农村危房改造补贴政策近年在全国各地着力铺开，作为落实国家保障性安居工程的重
要内容，亦关系到全面建设小康社会与推进精准扶贫等重大战略实施。Ｇ 省该项政策最早
启动于 ２００３ 年，迄今已历 １７ 年，期间经过了数次调整升级，其目标定位、对象范围、实
施方案与补贴标准等都有了较大改变，包括省级领导班子任职更替及其牵头主管部门的变
化，亦对政策形态产生了一定影响。总体上，Ｇ 省该政策共实施 ２ 轮，有 ４ 个较明显的阶
段；每后一阶段政策目标设置都是对前一阶段的加码，不同阶段有关要求又彼此嵌套，但
政策的核心要素、基本规则与执行路径保持了大体一致。
第一阶段从 ２００３ 年到 ２００７ 年，可称为 “农村安居工程”阶段。２００３ 年 ８ 月，Ｇ 省省
委省政府以 “十项民心工程”首项的名义，要求从 ２００４ 年起至 ２０１０ 年分期分批对全省农
村 １５ 万户危房进行改造；由省扶贫办牵头组织，省级财政在此期间每年安排 ３０００ 万元，
专项用于扶持边远山区、欠发达地区、革命老区、少数民族地区仍居住在残危房、茅草房
和泥砖房的贫困农户实施残危房改造，每户补贴 ４０００ 元 （其中较发达的 ７ 个地市自行安
排资金完成省级部署工作）。补贴以农户自愿申报，经村 －镇 －县 －市逐级上报后录入全
省扶贫信息系统统一管理。２００５ 年底，省委提出要加快工程进度，力争在 ２００７ 年底完成
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