Page 36 - 《党政研究》2021年第4期

首先，不论哪项政策其标准都不可能是完全精确的，尤其关于质量、程度等方面即需
执行者根据实际自行判断，即拥有自由裁量权。农村危房改造政策要求对象：一为家庭年
人均收入 １５００ 元以下，但家庭年总收入具体如何统计，或哪些家庭成员应当计入，并无
确定标准；二为住房困难或 Ｃ ／ Ｄ 级危房，多数基层主管部门既无条件也无资源组织专业
技术人员逐户上门鉴定，故往往依靠的是 “目测”。这两项现实决定了对全省需要改造的
农户数量 （任务范围）统计必然是有弹性的。其次，尽管公共服务动机假定政府官员都
是 “想让政策尽可能惠及全部需要人群”的善政者，但对执行层来讲，如果上报一个
“较大”的基数，会担心日后完不成而被问责，如果上报 “太少”又显得工作不努力；对
决策层来讲，如果发布一个 “较低”的政策总目标，既不能成为抓手也不能突出政绩，
如果目标定的 “太高”，又会因为完不成无法交代。可见，上层和基层政府官员尽管也想
全面普惠 （扩大政绩），但出于对层级政府运作和政策实施过程 （主要是目标责任制）的
“理性”预期，却不大可能依据 “完全实况”设定任务，这个环节更多时候是先 “看看别
人怎么样”，再 “精心选择”一个 “跳起来能够得着”的目标。
以 Ｇ 省农村危房改造政策第二轮任务确定为例，２００８ 年，省扶贫办布置一次全省数

据统计，主要由镇村自行组织摸查并逐级上报，汇总后全省共有需要改造的农村危房 １５０
多万户。有关领导看后觉得 “不可思议”，“我省经济发展和扶贫开发多年，这一数字很
难向上交代”，遂要求各级对上报数量重新核实。第二次摸底调查的结果，全省共有农村
危房 ３０ 多万户。但这比上次汇总整整少 ３ ／ ４ 万户，差距如此悬殊，省领导 “对此不放
心”，责令省级相关主管部门联合组成检查组，对各地上报的农村低收入住房困难户进行
随机抽查，再核无误后，将各地数量提供给省考核办，作为考核各地党政领导班子和领导
干部落实 “城乡住房困难户占总户数比重”指标的任务基数，同时也作为各级财政安排
补贴资金的测算依据。三次排查之后，经省扶贫开发领导小组会议讨论通过，最终确定了
后续 ５ 年全省农村危房改造总任务数为 ５４． １５ 万户。
这一过程或难以成为政策主体 “选择”目标的直接证明，但在政策绩效评价过程中，
有关主管部门工作人员的谈话记录则更令人深思。
Ｌ 市分管扶贫的副市长：“我们都很努力的，真的想为老百姓办点好事；最集中的时
候，我亲自带队，各镇一把手还有干部，我们挨村挨户地调查，给他们动员；省里每年有
１０ 万户甚至更多的任务派下来，我们也只能往下分解，真的很难完成；但是没办法，扶
贫是死任务，担负着高层的期待、社会的期待，我们必须用亮眼的政绩兑现省政府的民生
承诺，满足公众对政府有作为、大作为的要求。”（记录编码 ＬＦＰＢＺＫ２０１６０２１９）
Ｋ 县住建局副局长：“上面对报的数不满意，不是大了就是小了嘛；文件不说，大家
也心知肚明，就处理一下再报啦。”（记录编码 ＫＦＤＣＣＭ２０１５１０１５）
Ｇ 省扶贫办某科长：“对一个省来讲，如果省长在 ‘两会’上说，今年全省农村危房
改造只改了几千户，省长多没面子，社会肯定会怀疑你们政府干什么去了；更何况 ‘扶贫
双到’是我省的招牌和亮点，一把手多次批示要让 Ｇ 省扶贫工作成为全国学习的榜样，
如果不定一个有分量的目标，怎么擦亮我们的招牌？”（记录编码 ＧＳＣＺＪＫ２０１６０４０５）
２． 政策落实 “先易后难”“避重就轻”
政策过程理论把政策决定视为一张 “指导人们从当前情况导出设计目标的地图”，政
策执行则是 “按地图指引到达目的地”。 Ｇ 省农村危房改造政策通过 “登记造册、录入
〔 ２６〕
系统、分步推进”的方式实施。如前所述，因为各级 “精心选择”目标而导致本属补贴
对象的农户未能纳入任务范围，即埋下了政策走样的可能。尽管历经多轮 “捡漏”，但这
种可能已被严格压缩。从执行的角度看，该项政策有镇村统一改造集中安置、农户自购商
５ · ·
３