Page 40 - 《党政研究》2021年第4期

这一关系或在 Ｇ 省农村危房改造政策过程得到初步验证。首先在目标设计环节，初
次摸底调查时，基层执行者尚未充分意识到未来可能的考核压力，此时其公共服务动机的
作用最明显，故能获得一个最完整的任务数；当上级反馈嵌入了一定的政绩意图，也即预
示了明确的考核责任，各级主体的善政初心随即遭到压缩，于是迅速反应形成目标选择，
再经过 “收得太紧”和反复的 “理性”调整后，才得到一个上下级共识的目标。其次在
政策执行环节，公共服务动机的驱动使镇村干部的行为具有两重性：其一为基于对当地实
际的了解，当然想让最需要的人群优先享受补贴，也确实这么安排了，只是限于政策规制
无法如期完成，故出现指标农户主动放弃或申请延迟的现象；其二当目标考核让政策已不
能按理想路径落实，为避免资源浪费和给所在村民谋实惠，主动选择了安排给名单内的
“次穷”农户。从某种程度讲，这种执行策略从 “最优”到 “次优”人群的转换本身即是
动力与阻力相互抗衡 （此消彼长）的结果，也是政策运行状态或效果不稳定的表现。最
后在政策监督环节，公共服务动机使政策设计和监督者采用了尽可能全面的监管手段，并
以制度规定抽查范围要 １００％覆盖，目的即想保证该项政策真正惠及需要的人群，取得预
期成效；只是因为目标责任的压力，决策者需向社会负责、监督者向上级负责，且这种压
力在 “政绩锦标赛”下远大于其 “善政”初心，所以监督者不得不 “睁一只眼，闭一只
眼”，甚至与执行者 “共谋”（“检查台账”和 “数字游戏”）以维持一种 “对大家有利”
的政绩。

五、结论与讨论

本文以 Ｇ 省农村危房改造为例的分析，在一定程度上验证了一种逻辑。第一，各级
公共政策设计、执行和监督主体都拥有明确的公共服务动机，倘若没有强大的制度环境约
束，他们会自主选择让政策力臻完善 （服务最需要者）的目标和行为；第二，政策设计、
执行和监督的效果受相关主体动机因素和环境压力的双重影响，现实条件下，目标责任制
作为一种弥漫的强约束几乎掩盖了官员的善政初心，使施政者 “人在体制中，进退不由
己”，成为公共政策走样 （包括目标选择、执行偏离、监督软化）的重要原因。
对此，要设法改变这一状况，尽量强化政策主体的正向动力，减少可能导致公共政策
走样的制度性阻力。一方面，可通过加强各级官员党性修养和行政伦理教育，引导其树立
正确的政绩观和坚定的理想信念，摒弃急功近利思维，提升克己奉公、服务群众的积极性
和主动性。另一方面，更重要的是不断优化政策推行的目标责任制，包括依政策类型、实
事求是地设定目标值，合理分配指标任务，实行弹性化的考核机制或更加宽容的考核周
期，降低其 “刚性约束”“不堪重负”的消极作用。

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