Page 45 - 《党政研究》2021年第4期

足，亦即典型的 “政府控制 －社区参与”治理模式。在实践中，民族地区社区治理法治
化问题主要表现为如下几方面：一是基层群众参与社区治理的动力不足，参与社区治理机
制发育不成熟；二是政府职能定位和职能转变有待进一步加强，法治作为单一治理工具的
推动模式与公民社区的发育不相适应，法治实施存在僵硬性；三是社区基层治理存在结构
性替代，社区自治组织治理功能弱化，法治建设成效有待进一步加强；四是自上而下的法
治规范供给和自下而上的公民参与有待进一步加强和完善，社区法治治理网格化、专业化
有待进一步加强，法治治理技术有待进一步完善。上述民族社区治理中的窠臼，内生性地
迫使社区治理的源点——— “政府”需要转变 “形式法治”逻辑，着力破除单一的规范供
给，提升社区民众的参与程度。
（二）公民参与拓展：铺陈 “良性共治”的转向
与社区治理公权力相对应，社区治理私权利，其行使的有效性与正当性也影响和决定
着现代社区治理法治化水平的高低，实践中表现为 “公民参与拓展”。根据现代法治政府
的建设要求，公民参与拓展契合阳光政府、有限政府、责任政府等政府建设理念。例如，
阳光政府建设要求扩大政府政务公开，明确政府办事程序和办事规则，增强公民参与。这
样一来，政府职能转变便具有对公民参与治理事务的外在引导性和促进性，即政府职能定
位越准确，公民参与的规模越符合现代法治精神的要求，就越有利于公民自治的培育和发
展，但并不具有必然性，因为公民参与具有自身特有的内生性。相应地，公民参与的发育
成熟具有对现代政府职能转变的推动性，会倒逼现代政府职能转变，即参与程度越高的社
区公民，就越要求建立与之相适应的政府职能，公民参与拓展与政府职能转变之间具有自
下而上的推动必然性。可见，政府职能准变与公民参与拓展之间大致形成了一种正相关的
关系，即政府职能转变会外在推动和促进公民参与拓展，但并非具有必然性；公民参与拓
展具有对政府职能转变的内在推动，具有必然性。
（三）理论范式推衍：“政府 －公民”关系的联结
根据政府职能的履行程度和公民参与拓展的程度，我们可将社区治理大致分为政府控
制治理模式、政府控制 －社会参与治理模式、政府与社会合作治理模式和政府与社会共生
治理模式。在政府控制治理模式下，政府作为公权力的行使者是社区治理的唯一治理主
体，负责社区所有公共事务的管控，具有公权力 “自上而下”行使的单向性，没有公民

参与，即常说的强政府 －零社会，如我国计划经济时代的城市居委会管理。在政府控制 －
社会参与治理模式下，全能政府、全权政府发生转变，公民开始参与社会事务，政府并非
社区治理的唯一主体，社区居民、社区自治组织等开始参与到社区治理各项事务中，但政
府在社区治理过程中具有绝对的主导性和优势性，如新加坡的 “政府主导型”社区治理
模式。在政府与社会合作治理模式下，政府职能转变到位、定位准确，制度化、规范化程
度较高，公民参与充分并能够发挥应有的作用，形成合作治理态势，亦即合理政府 －强社
会。此种模式之下，政府不再是社区治理的主导者，而是通过对社会 “第三部门”的授
权，使社会组织相关主体积极参与到社区治理事务中，如美国的 “自治型”社区治理模
式。政府与社会共生治理模式则是对政府与社会合作治理模式的进一步发展，政府职能定
位越来越准确，社区治理能力越来越强，公民参与的程度和广度越来越成熟，社区治理法
治化水平越高。可见，从政府控制治理模式到政府与社会共生治理模式的转变，实质上是
政府职能转变与公民参与拓展的博弈关系，二者相互作用、共同博弈，推进社区治理的法
治化与现代化。

４ · ·
４