Page 27 - 《党政研究》2021年第4期

“以大包小”兼并方式，将其改造为一个集参观、科教与办公功能于一体的大型科技园项
目。换言之，是用项目套用的方式，以一个大型科技园区项目的运行代替原有两个项目的
建设。虽然在两个项目成功兼并建设后，不仅项目资源的筹措单位从 １ 家增加至 ４ 家，保
证了项目资金的充足供给，还使使用单位数量扩大化，发挥了有效节约项目所需空间资源
和财政资源的作用，从而提升了场馆的综合利用价值。然而，兼并建设后的项目一般仅能
满足原有两个项目之间相似度较大的功能，即 “共性满足”，却不能与原有的所有建设目
的相匹配，即存在 “个性满足有所欠缺”的问题。
就其核心要素而言，运行端的项目套用主要由资源节约动机和上级政府考察力度薄弱
所驱动。一方面，项目主题或功能的相似性催生了基层官员建设资源节约的动机。随着社
会主义现代化进程的推进，在项目覆盖面日渐完善的同时，项目间的互斥性却无法保证。
因为在一定时期内，国家发展和建设的重心不会发生较大改变，所以上级政府所发放的对
外招标项目或多或少均存在一定的相似性，基层官员出于作为地方辖区的理性经济人考
量，极有可能利用这一特点节省项目在建设过程中所需投入的成本。
“我们这个地区最重要的是建设好那几大块耕地，提高肥度，好几年都卯着劲申请那
几个土地整治项目的支持，像高标田项目、村村通项目，能申请下来的项目也基本是那一
类的。具体修路的时候也说不准是为哪一个项目服务，各项目的资源还能攒起来一起用，
不愁进度，最后也能对两三个项目交差。但其实也不会说剩很多资源，资金资源缺口仍然
很大，这里剩下来的可能还要补贴其他领域、其他项目。” （访谈 Ｂ 镇政府工作人员，
２０１９０８０５Ｃ）
另一方面，上级政府对项目运行期间的考察力度较为薄弱，使项目套用建设行为在实
施过程中难以被发现。目前，上级政府对项目的监督核心主要集中在项目验收环节，而对
项目运行过程考察精细化程度不足，为项目重复建设甚至冲突建设情况提供了发生的可
能。因此，基层官员在监督较为薄弱的运行环节找到了更大的可自主操作空间。地方政府
在找到同类项目或者适配性高的项目后，倾向于对本地项目进行合理 “打包”建设，从
而节省项目建设资源，剩余资源有服务本地其他领域的发展之用。
“通常来说，项目开工前有监理方过来作总体考察，我们都是签好合同才开工的，最
后验收监理方也会来一趟，或者是请第三方机构来验收。大多是验收环节查得严，中途可
能还有领导小组检查，像大型一点的样板工地还是其他项目组参观学习的地方，我们这些
小一点的项目在建时基本没人管的。”（访谈 Ａ 县政府工作人员，２０１９０８１２Ａ）
（三）验收端：成果互用以应付上级检查
验收端项目套用，是指基层政府针对不同上级项目及其派出的绩效考评小组，在项目
之间进行成果产出的互为套用，以确保顺利通过验收检查的行为。从短期来看，验收端采
用套用方式的主要目标是通过结项检查；从长期来看，验收端项目套用还为本地后续申报
增加经验筹码，从而加快从验收端到下一轮项目的申报端的套用循环。
验收端的项目套用主要有多头反馈和项目打包两种表现形式。在多头反馈方面主要体
现为将建设数据向多个上级部门进行反馈的行为。基层政府对于同一项任务指标，会采用
有选择性地向不同上级部门呈现数据的方式，使同一指标在不同项目中呈现的具体数据有
所差别，以达到满足多个上级部门所需要的理想化数据的目的。在项目打包方面主要体现
为已有建设成果的多次上报行为，多出现在临近检查期的建设阶段。基层政府迫于时间和
任务指标的压力，不得不采取挪用其他项目建设成果的方式，以应付上级部门的检查，甚
至出现项目成果与项目目标间差距较大的 “以有代优、有胜于无”的包装完工现象。笔
者在调研过程中发现，虽然基层所汇报的项目数据与实际调研抽查数据不符的现象屡见不
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