Page 23 - 《党政研究》2021年第4期

损失，县级及以下政府通常采取负担转嫁的方式，最终逐级转嫁的财政负担难免减损公共
利益，引发不必要的社会冲突和社会矛盾，项目制因具有调和这些现实矛盾的功能而引
入 。由此可见，就项目制的本质而言，它是平衡 “中央财权的宏观控制力”和 “地方
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财政的灵活运用力”的重要手段，是政府运作的一种特殊治理逻辑 。换言之，中央以
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“项目”的方式自上而下进行 “专项”补助性财政支出以实现资源配置均衡的制度安
排 。
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随着时代发展和社会变迁，作为中央借助财政手段调节地方政府财力、实现特定政策
目标的重要方式，项目制在进入后税费时代后，已经溢出财政领域成为具有体制特征的国
家治理工具 ，也成为了学术研究的热点议题。然而，社会环境的复杂性和行政层级传递
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的不确定性，也使项目制在实际执行过程中，衍生出许多问题，出现了背离原有政策意图
的项目实施表现形式，也称 “基层项目异化现象”。为优化项目制的运行机制，充分发挥
项目制的治理效能，学者们对一系列项目异化现象进行了研究，现有文献虽然提供了一定
的项目异化研究理论基础，但对地方政府在项目制过程的 “项目套用”这一异化现象并
未给予充分关注。项目套用在基层项目制运行过程中的现实表现为：“基层政府借助信息
偏差优势，反复将同一项目应对上级政府多项审批检查”。同时，现有文献提出的项目异
化现象理论框架也并不能充分解释 “项目套用”的诱发原因。
为更好地分析这一新型的项目制异化形态，笔者结合我国西部某省土地整治项目的实
地考察情况，对 “项目套用”进行深度剖析。一方面，辨析 “项目套用”的概念，并基
于两个维度对其加以理解。一是 “项目”，即基层政府在一定时期内，充分调动各方资源
以期完成某一具体目标的非连贯性任务；二是 “套用”，即将某一物品应用在不同地方，
实现 “一物对多需”的目标。因此，“项目套用”行为可以定义为：基层政府通过充分利
用多个落地项目的共有资源，表面上叠合任务要求对项目进行 “改名异形”等操作，本
质上使一份材料 （项目申报书、建设资源和项目成果等），应用于多个相近项目，最终达
到 “一项多用”目的的行为。另一方面，对项目套用现象进行学理分析，重点结合调研
结果梳理其实践表征与结构要素，并分析项目套用异化形态的诱发原因。

二、文献综述：对话项目异化形态研究的新思考

在以往对项目制的研究中，研究内容主要集中在项目制本体的历史演进、结构要件组
成、动态运行逻辑和内在制度精神等方面。由于项目制系统庞大且运作链条较为复杂，近
年来随着项目制的飞速发展，不少地方出现执行偏差的情况，如基层政府在具体执行过程
中会出于非官方因素的考量，采取非标准化的行动，衍生了系列项目制异化问题，逐渐引
起学术界的广泛关注，研究的主要内容包括项目制异化的类型、异化诱因及其外部效应。
在项目制异化类型上，已有文献主要探讨了三种异化类型。一是项目制运作过程中的
合作共谋问题。在政府组织结构中，基层拥有一定自主裁量权与变通执行权，联手应对来
自上级政府的政策要求已经成为了基层的普遍共识 ，导致项目实施效果的折损，这也是
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项目制最典型的异化形态。二是项目制的执行偏差问题。在政策目标转化为现实成果的路
径中，受到传统政策执行模式的不足及基层政府执行能力较弱的阻碍，容易导致项目执行
偏差的产生，具体包括项目落地的碎片化 、内卷化 等问题，从而引起社会对政府划区
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分散管理、脱离实际等管理模式的质疑。不仅切实影响项目落地成效，还削弱了政策的权
威性，这是较为常见的项目制异化行为。三是项目制的嵌入整合问题。在项目落地过程
中，项目入驻地区需要保证项目与当地发展结构的契合性和地区组织动员的充分性，然而
部分学者在项目下乡 、项目进村 、项目嵌入 等田野调查中发现，部分地区可能出
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