Page 25 - 《党政研究》2021年第4期

形态的研究分支，还能在实践层面为项目制在基层运转中的顺利开展提供优化方向，推动
基层治理方式的升级。

三、项目套用：基层项目运作的实践表征

通过对实地调研材料进行梳理，不难发现项目套用不仅出现在项目运行端，还可能出
现在项目申报端与验收端。首先，从项目申报端口来看，其套用的主要形式是 “一式申
报”，即一份内核相同的项目书用于申报多个项目，以期达到用最小的成本，申请到更多
项目资金的目的。其次，从运行端口来看，通过熟知每个项目的验收要求，实现在执行层
面采取通用框架开展项目的目的，从而满足多个项目要求、最大限度地节省建设资源。最
后，在验收端口，由于在项目执行过程中，基层政府官员已经对项目验收要求有较为全面
的了解，使一项成果能够满足多个项目验收要求的情况成为可能。由此可见，项目套用不
论是在申报端口的低成本投入、运行端口的低投入建设，还是验收端口的高比例呈现，均
达到了 “以少代多”的节约效果，各端口的现实表征见图 １。

图 １ 基于申报、运行和验收端口的项目套用现实表征分析图
（一）申报端：包装申报以博取更多资金
申报端项目套用的主要表现为：下级政府以更高层级政府项目的申报标准为核心，套
用同一内容的项目申报材料，采取 “由一生多”的申报方式，持续争取更高平台及其项
目资金支持，以套取多份财政资金。
申报端项目套用的具体表现形式有两种：一种是套用在建项目，即用正在建设的项目
去申请其他财政资金。由于项目申请不具有精准的指向性，只是依据现有建设情况套用多
项资金，因此极大可能出现未批先建、重复申报的现象。二是套用完工项目成果，即根据
已有成果另行申请项目，如：针对辖区内已经落成的设施形成完备的申请材料，提高其项
目申报的竞争力。由于下级政府与上级政府的项目要求多具有共通之处，因此，基层政府
可依靠改变包装、“换汤不换药”的操作方式。例如，改换已有成果名称，转变成果呈现
形式等操作，尽可能地提高项目申报的成功率。笔者在某地区调研中了解到，一个七年前
动工的大型信息科技项目由于存在上千万的资金缺口，不得已在建设中途搁置，七年后基
层政府发现该成果符合发改委某国家项目系统的要求，于是以现有建设成果作为申请素
材，重新到发改委申请立项并获批，在有了新资金的注入后，该项目最终在两年的时间内
得以落成。由此可见，该项目有着 “进行两次申报并利用在建成果作为申报素材，以提升
申报竞争力”的属性，即先在省级层面立项动工，再套用在建成果重新向上申请立项以争
取更多资金支持。虽然申报端口的 “项目套用”行为不仅能在一定程度上解决项目在落
地过程中可能面临的资金短缺等现实困难，但是，还能提高项目成果的利用率，使一个社
会服务型项目成果能够回应并满足社会多元的公众需求，实现更高的社会效益。然而，在
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