Page 109 - 《党政研究》2021年第1期

目标考核按照日常考核、半年考核、年终考核、结果反馈等程序进行。考核结果的及时反
馈可以激励公职人员的工作动力或者督促他们及时调整工作方法。最后是考核结果的可比
较性。每一年年终上级政府会对下级政府进行考核，每个项目都有具体的计分办法，还有
加分的激励项目，以及 “一票否决”的刚性约束。这使得考核结果可以比较，奖励和惩
罚也有了依据，从而实现对地方政府的激励和约束。
（ ２）问责实践的模糊性
问责目标制定的精确性体现了问责制发展的成效，但是，问责实践的发展却相对滞
后，在问责实践中依然存在诸多问题。问责中自由裁量权的把握和多任务情境性下的问责
困境问题依旧亟待解决。
第一，问责实践中的自由裁量权问题。纵观各地治理 “懒政”现象的文件，大部分
文件虽然制定了精细的问责目标，但实践操作效果依然与目标存在差距。 “重问责形式，
轻问责方式”依然是各级目标文件面临的重要困境。文件体现了治理 “懒政”的精神，
但对于问责程序、问责效果等具体的技术过程还有待深化。即使问责行为时常有之，但启
动问责之后，具体的问责过程中自由裁量权非常大。人大的问责虽然有法律的规定，有权
对失职失责的政府及其官员进行质询、调查、罢免、撤职等等，但是在实践中，在这些具
体的问责环节中依然缺少可操作的程序，导致问责失效。
第二，多任务情境引发绩效问责困境。在目标管理责任制中的绩效问责机制是一个多
环节的、动态的过程，基层公务员作为直接执行者面临着大量冲突。首先是多个目标之间
存在的冲突。基层公务员要面对大量政出多门的目标任务，而且彼此之间很可能存在冲
突，不易协调。且由于问责目标权重不一，存在非理性因素形成选择性关注。 相对于定
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性目标来说，定量目标的权重更高，通常与具有刚性特征的任务相关联，并直接挂钩于责
任人的福利待遇及升迁等，因此在实际操作中更容易受到重视。反之，不可量化的定性目
标具有模糊性，也不与责任人的政绩相关联，往往难以受到重视。这样的目标导致基层公
务员难以执行或者不愿意执行而沦为政治口号。其次是个人和组织之间的目标冲突，在这
种情况下，以改进政府绩效为目标的绩效问责机制，必然与以追求个人利益的最大化为出
发点的基层公务员存在矛盾。此外，下级政府关注的重点往往容易受到掌握着考核和奖惩
权力的上级偏好所影响，因此，现实中的基层公务员在目标执行过程中往往趋于自动规避
仕途风险，“不求有功，但求无过”成为公务员真正的绩效目的。于是，结果导向的问责
机制易在基层公务员的干预下转变为规则导向的服从问责，难以实现真正的问责目的。
在目标管理责任制中，基层政府面对上级政府的强压力，更多的约束是来自目标结果
的要求，而来自过程的约束却相对缺乏。这使得基层政府一方面在高压下能以较高的行动
效率来完成上级政府的任务，另一方面由于他们的行为空间较大，产生了问责机制的 “模
糊性”。压力型体制无法克服制度韧性的根本原因，是行政问责作为关键性的压力工具，
存在问责目标精确性和问责过程模糊性的矛盾，这就为政策执行过程中 “懒政”现象的
长期存在提供了基础。
２． 压力治理与整体稳定的矛盾
随着国家治理体系和治理能力现代化的不断发展，作为我国政府治理的一个重要制
度，目标管理责任制也在不断地创新发展。目标管理责任制解决了许多由利益多元和执行
碎片化引发的治理难题，优化了政府行为，提升了政府行政效率，维护了社会长远利益。
但就其权责结构、职责界定和究责机制而言，依然存在改善的空间。在目标管理责任制下
作为治理工具的问责机制，贯穿政府治理过程形成一种强压力治理。而另一方面，现实政
治环境中又以 “整体稳定”为问责底线，底线之上，问责并不轻易启动；底线之下，问
责风暴来袭。因此，在以 “整体稳定”为目标导向的底线治理中，就产生了压力问责与
整体稳定要求的矛盾。
第一，问责机制是压力治理的基本工具。对政府进行考核和问责，目的并不在于问责
本身，在压力型体制下的问责机制主要还是作为一种治理工具。首先，一套科学合理的问
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