Page 107 - 《党政研究》2021年第1期

１． 政策压力的持续性增长现实———由政府发展与社会压力决定
在我国，决策权与执行权是相对分离的，中央政府拥有制定政策的最大权威，基层政
府是政策的最终执行者。政策执行效果在很大程度上取决于来自上级的政策压力，上级政
府必须通过对下级政府施加高压形成强激励。政策压力过小使得基层政府出现 “消极执
行”的现象，甚至产生 “政令不行”的局面。这就对公共政策的合法性产生影响，久而
久之亦对中央政府的权威性造成损害。政策压力的提升也是由政府的发展与社会压力的现
实决定的。
首先，政府的职能转变扩大了政府职责。从改革开放至今，政府经历了 “统治型—管
理型—服务型”的职能转变过程。政府和公民之间的关系从原来的统治者和被统治者的关
系转变成为了公共产品及公共服务的供应者和消费者的关系。政府职能的转变趋势势不可
挡，公共管理领域的扩大、公共事务管理的日趋繁杂，这些转变都直接带来了政府职责的
整体扩大。其次，政府的职责扩大强化了政策压力。“权力所在之处便有压力实施”，政
府职责扩大也带来了政府权责结构的变化。许多任务往往伴随着时间和效率的高度要求，
为了保证下一级政府能够完成目标任务，上级政府必须要给下级政府加压。基层政府需要
花费大量的时间和精力来完成这些事务，公共事务的日趋繁杂和来自上级政府更多的要求
也使得他们承担了越来越多的政治责任和政策压力。最后，在压力型体制内，基层政府政
策压力不断扩大。政策压力在考核机制的作用下会层层加码，层层加压，转变为基层政府
的政策职责。各级地方政府为了实现经济赶超和其他目标，将任务目标量化分解，结合高
度物质化奖惩，形成一种特殊的管理方式。压力型体制的特点是权力向上集中，压力向下
贯彻，因此基层政府承受着来自上级层层加压之后巨大的政策责任和压力。政府职责的扩
大带来了巨大的政策压力，同时在压力型体制下，基层政府权责并不对等，其权力和压力
处于相对失衡的状态。
２． 政策压力持续性增长困境———基层政府治理资源与执行能力不足
在压力型体制内，上级政府通过层层加压以保证政策的执行效果，但往往有时候基层
政府的执行能力还不足以应对扩大的公共政策压力，基层政府治理资源不足与政策压力过
大就产生了矛盾。
一方面，职责与资源相匹配的工作长期未完成，典型表现在 “事权”之间的长期失
衡。１９９４ 年我国实行分税制改革之后，重新科学界定了各级政府财权和事权的范围。虽
然分税制改革调动了各级地方政府的积极性，增强了国家的宏观调控能力。但只有以事权
作为划分财权的基础，以财权作为执行事权的保障，政府职责和资源相匹配，才能更好地
完成各项工作。而近年来，地方政府的政策执行压力大，财权和事权却不相匹配，“小马
拉大车”的局面在基层政府中尤为突出。基层政府获得的资源严重不足，也就难以提供更
好的公共服务，这就与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标背道而驰。另一方面，
国家的治理资源仍然适应于以经济发展为导向的政府职责，难以适应当前公共服务职责快
速扩张的新趋势。以经济建设为中心是我们党在社会主义初级阶段基本路线的中心。从新
中国成立初期的优先发展重工业的经济战略，到建设探索时期 “四个现代化”的战略思
想，再到改革开放前 “三步走”的发展战略，治理资源的配置都倾向于为经济发展服务。
经济发展在一定程度上取得了巨大的成就之后进入了新的发展阶段，经济发展职能逐渐弱
化而公共服务职能逐渐强化是政府新的发展趋势。而现有的行政管理模式和治理资源已然
适应为经济发展服务，面对公共服务职责快速扩张的新趋势，基层政府职能的动态调整过
程还需要一定的时间。
因此，倘若政策压力不降，经过层层加码、层层加压，基层政府的执行压力将发展到
最大。基层政府身为 “理性经济人”，面对政策高压、政策适用性不足以及自身能力有限
的情况，必然会采取最符合自身利益的行动，这种情况下基层政府易使用非常规的方式来
完成任务，这为形式主义的发展和 “懒政”的产生提供了空间。如公共政策的选择性执
行 （ Ｏ′Ｂｒｉｅｎ＆Ｌｉ，１９９９） 、象征性执行 （李瑞昌，２０１２） 、变通式执行 （王汉生等，
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