Page 103 - 《党政研究》2021年第1期

党 政 研 究 ２０２１ １

基层懒政何以持续： 基于制度逻辑的理论反思

张 翔 梁丹玲

〔摘要〕“懒政”现象一直是基层治理中难以根治的治理顽疾，并逐渐呈现出从主观意愿
转向结构性问题的特点，集中表现在 “懒政”现象的 “新旧合流”及其互嵌运作中所体现的
制度韧性。从组织学角度分析，在较高的问责压力下，基层政府客观能力不足与制度层面的激
励缺陷相结合，使基层政府的 “懒政”现象具有了局部合理性。这是造成 “懒政”现象存在
制度韧性的关键原因。从制度逻辑的角度分析，问责机制的 “双重矛盾”支撑了局部合理性，
从而构成了基层 “懒政”现象的制度逻辑。
〔关键词〕懒政；基层政府；压力型体制；目标管理责任制；问责机制

〔中图分类号〕Ｄ６３ － ３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕２０９５ － ８０４８ － （ ２０２１）０１ － ０１１３ － ０９

一、问题的提出
“懒政”不仅是基层治理的一个作风顽疾，也是阻碍国家治理体系与治理能力现代化
的一个政治现象。但是，受限于 “懒政”作为作风问题的不可知性，理论界对于 “懒政”
还有很大的可研究空间。尤其是对于作为现象的 “懒政”，亟需新的理论讨论。一般而
言，作为一种政治现象，“懒政”与 “为官不为”密不可分，大体指代政府机关公务员对
其职能范围内的事务履职不力的现象 〔 １〕〔 ２〕 。“懒政”的表现形式多种多样，“懒政”的典型
表现除了消极逃避不作为之外，还有思维简单懒作为和虚张声势假作为。 新形势下官员
〔 ３〕
“懒政”的新表现主要有以个人的爱好代替本职工作，不拿好处也不办事，口惠而实不
至。 除此之外，“懒政”还包括形式主义的不作为和履职无能乱作为。 当前理论研究对
〔 ４〕
〔 ５〕
这种现象进行了原因剖析。有学者从能力的角度指出，“懒政”原因不仅是公务员态度问
题、认识问题，对以后的政治信心不足、在反腐高压下对自己未来预期不明，以及政府政
策转型需要适应期等，也可能是能力问题。 也有学者从激励的角度通过囚徒困境模型和
〔 ６〕
工作竞争模型指出了造成 “懒政”现象的外部机制和公务员自身原因。 由此可见，现有
〔 ７〕
〔基金项目〕国家社科基金项目 “基于 ‘双轨问责’的地方政府政策执行机制研究”（ ２０ＢＺＺ０７３）；福建省社会科
学规划项目 “重返公共性：旧城改造中公共空间的更新与营造”（ ＦＪ２０１７Ｃ０２１）
〔作者简介〕张翔，福建师范大学公共管理学院教授，福建师范大学政治发展与地方治理研究中心
常务副主任，博士；
梁丹玲，福建师范大学公共管理学院硕士研究生，福建 福州 ３５０００７。
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