Page 108 - 《党政研究》2021年第1期

２０１１） 等。这样的执行方式不仅损害了政策的合法性，也引发了很多基层治理问题。
〔 １４〕

图 ３ “压力式治理”的自身困境

（二）“压力式治理”的悖论———问责机制的 “双重矛盾”
“压力式治理”自身面临的困境进一步使基层政府的 “懒政”现象产生了强大的制度
韧性。在中国，这种持续存在的制度韧性必然与特定的制度逻辑密切相关。总体而言，可
以从 “压力式治理”的悖论，即问责机制的 “双重矛盾”为切口对这种制度逻辑进行深
化分析。
１． 问责目标精准与问责实践模糊的矛盾
从非典时期产生的问责风暴至今，行政问责在治理中已经取得了一定的成效，但是依
然未形成制度化的法规，在中央和地方持续对问责制的规范化进行不断探索的过程中，也
暴露出了行政问责目标精准与问责实践模糊的矛盾。这是行政问责机制自身的矛盾，源自
于政策制定与政策执行发展的不一致性。因此，虽然我国的行政问责在法规上一直都在探
索和完善，制定的行政问责目标越来越精准，问责程序越来越完善，但是在具体实践操作
过程中依然不可避免地存在着诸多问题。
（ １）问责目标的精确性
自 ２０ 世纪 ８０ 年代起，目标管理责任制就被引入到我国政府管理中，至今依然是我国
绩效评估的重要手段。目标管理责任制在行政系统内部以及国家与社会之间构建出一整套
以 “责任 －利益连带”为主要特征的制度性联结关系。 通过精心量化责任目标，可以公
〔 １５〕
平地分配工作量并进行公正的评估，在绩效和奖励之间建立明确的联系，创造了更好地完
成工作的动力。目标责任管理制对基层政府起到了激励和绩效评价的作用，促进基层政府
积极性、主动性的提升以及管理方式的转变。
第一，责任类目清晰。目标责任制主要包含政府责任制和部门责任制，此外还有专项
工作责任制作为补充辅助。在目标责任状中，问责目标是一个综合性的目标系统。目标体
系是目标责任制的核心要素之一，问责目标是其关键部分及最终目的所在。针对不同的岗
位及不同的工作内容，因地制宜、因时制宜地制定不同的问责目标和考核要求。问责目标
可以分为长期目标和短期目标；还可以分为定量目标和定性目标；还有必查目标和抽查目
标，积极目标、中性目标和消极目标等等。问责目标的制定十分精确，设计范围广，分类
较多。
第二，问责标准明确。目标责任制的关键环节是在上下级政府之间层层签订书面形式
的 “责任状”，上级政府通过分析并逐级分解总行政目标，最终转化落实成各个基层政府
的目标，形成统一的目标体系和管理依据，作为对下一级政府或部门考评奖惩的依据，然
后制作成书面的 “责任书”或 “责任状”。 考核标准的明确性、考核机制的健全性以及
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考核结果的可比较性使得目标责任状构成了对地方政府的激励和约束。首先是考核标准的
明确性。在目标责任制中责任与激励并存，量化指标是当前指标设定中广泛采用的一种方
式，“政治锦标赛”就通过量化比较机制来进行 “评级”和 “排序”，通过等次评定凸显
激励性，形成竞争性的强激励机制。同时在考核中广泛采用的 “一票否决制”赋予了一
些目标特别的权重，也划定了底线促进考核的科学性。其次是考核机制的健全性。在目标
体系中，在上下级政府之间签订的 “目标责任状”包含了地方政府的各项工作，这是综
合性的管理责任制。与此同时，各级政府的职能部门之间也实行目标责任制。目标责任制
可分为组织工作目标责任制与个人岗位目标责任制。目标考核按一定的周期来进行，年度
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