Page 104 - 《党政研究》2021年第1期

研究的话语体系主要来自于经济学与社会学，将 “懒政”理解为公务员在特定环境下做
出的行为选择。基于此，治理 “懒政”的政策工具主要导向两个方面。一是以文化观念
的塑造来培育与时俱进的公务员精神 ，以改变 “懒政”的行为选择；二是通过制度压力
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的强化改变环境，如提升行政问责机制 ，建立健全公务员退出机制 ，以改变公务员的
〔 ９〕
〔 １０〕
行为选择。
这些研究一定程度上都跳出一般意义的作风建设，为深化研究奠定了良好的基础。然
而，这两个方面的治理导向恰恰反映了治理 “懒政”现象的 “文化 － 制度”悖论。一方
面，文化观念的局限性引发了理论界对制度建设的广泛重视；但另一方面，制度建设水平
不断提升却又没有根治 “懒政”。尤其在问责风暴常态化的背景下，“懒政”面临的压力
不可谓不大，但是，“懒政”现象却表现出惊人的持续性，这又促使理论研究转向文化观
念寻求突破。由此，“懒政”治理的策略徘徊在文化提升与制度建设之间，而难以在实践
层面有所突破。造成这一悖论的关键原因在于，现有的研究虽然深入讨论了 “懒政”现
象的触发机制，但对于 “懒政”现象得以持续存在的制度韧性缺乏深入的解释。事实上，
在压力型体制中，“懒政”现象之所以能够表现出惊人的韧性，必然与压力型体制对 “懒
政”的体制容纳相关。典型表现在，在问责压力不断强化的背景下，“懒政”现象不仅没
有得到根治，反而出现了新型 “懒政”的新问题。那么，为什么压力型体制没有对 “懒
政”构成有效约束，反而与 “懒政”长期共存？这背后存在什么样的制度逻辑？

二、“新旧合流”：基层政府 “懒政”现象的演化机理
近年来，随着反对形式主义和官僚主义的深入，治理 “懒政”现象已经从一般意义
的 “强调”上升为国家治理的重要维度。但是，“懒政”却依然难以根治，甚至还出现了
新形态，并在一定条件下出现 “新旧合流”的特点。这说明，基层 “懒政”现象是具有
显著制度韧性的政治现象，这也反映了习近平总书记在分析 “四风”现象时反复强调的
顽固性和反复性 特征。
〔 １１〕
（一）从 “可为不为”到 “难为不为”：基层政府 “懒政”现象的形态演变
“不作为”是 “懒政”现象的可预期结果。但相似结果的背景却隐含着 “懒政”现象
从 “可为不为”到 “难为不为”的形态演变。
“可为不为”是最为直观的 “懒政”现象，也是对于 “懒政”现象的常识性理解。它
主要缘起于基层干部不想作为的主观意愿而产生的一种 “软抵抗”，从而表现为相对比较
直观的 “不作为”与简单粗暴的形式主义。客观而言，在中央的大力整治下， “可为不
为”得到了较好的改善。但是，“懒政”却依托于 “难为不为”这一新形态而持续运转。
相较于 “可为不为”，“难为不为”不仅仅关涉基层干部的主观意愿，而更多的是基
层干部在当前制度结构中的理性反应。党的十八大以来，基层干部在行政过程中面临的制
度约束不断显性化，而中央与全社会对于基层干部的要求却不断提高。在激励缺失与能力
不足的双重压力下，基层干部的 “可为”空间不断萎缩，日益表现出 “为官不易”“难有
作为”等消极反应，从而形成了 “懒政”的新型形态。由此，“懒政”现象从干部的主观
问题转向制度结构问题。作为 “懒政”的新形态，“难为不为”在现象层面上表现出手段
更为隐蔽，更为 “精致”的特征。
首先，表面化的 “亲民秀”。过去一提到去政府部门办事，想到的就是在窗口的工作
人员难看的脸色和不耐烦的态度。随着服务型政府建设的推进及干部作风的整顿，过去一
些部门存在的 “门难进、脸难看、事难办”的衙门风气发生了改变。一些基层干部从以
前的 “管卡压”转变为 “推绕拖”，虽然 “门好进、脸好看”了，但 “事难办”的现象
却依然存在。
其次，甩锅化的 “卸责任”。一些基层干部在决策时缺乏担当，面对难度较大的政策
执行要求时，害怕承担责任，出现了责任的上推和下移现象。一方面，凡事都依赖上级拍
板作决定，层层往上报，把责任往上级推；另一方面，与下属签订 “责任状”，“落实政
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