Page 105 - 《党政研究》2021年第1期

策”变成了 “推卸责任”，将责任下移，让 “责任状”变成挡箭牌，成为自己的 “免责
单”。将 “难为”之事通过责任的转移，实现自己 “不为”之实。
最后，形式化的 “重包装”。有些政务网站建设起来并未发挥便民的作用，更新的内
容主要是领导活动。一些基层政府把精力都放在材料美化上面，“材料出政绩”，这样的
“懒政”现象体现了向上负责和向下负责的脱节。面对上级的决策， “以会议落实会议，
以文件落实文件”的怪圈不断循环，虽 “万事留痕”却并未认真贯彻执行好政策。
（二）“懒政”现象的 “新旧合流”及其互嵌运作
从 “可为不为”到 “难为不为”，新型 “懒政”与传统 “懒政”不是单独运作，而
是彼此嵌入对方的运作体系中，互相融合，互相强化。
一方面，传统 “懒政”借助新型 “懒政”的内容重塑合理性。首先是逃避作为，在
传统政治锦标赛的机制下，一些基层的公务员自觉升迁无望，于是 “做一天和尚撞一天
钟”，不思进取，安于现状；其次是消极作为，“门难进、脸难看、话难听、事难办”，一
些基层公务员对上级政策认识不到位或者是责任心匮乏，从而体现到态度上的消极对待，
推诿扯皮，在其位不谋其政，“可为不为”的做法广受人民群众诟病；最后是形式作为，
民主生活会是必须要开的，但在开会之前彩排演练，会上提的意见和批评都是不痛不痒
的。理论学习方面也是华而不实，为了完成任务和应付检查而学习，没有自己的心得体
会，复制粘贴别人的笔记。这些现象尽管在十八大改革之后有了一定的收敛，传统 “懒
政”并未消失，而是会随着形势的变化，不断分解或变异，通过 “换马甲”，借助新型
“懒政”的内容来继续巩固其合理性，以 “难为”为借口，行 “不为”之事实。
另一方面，新型 “懒政”以传统 “懒政”的形式强化稳定性。在新常态治理以及十
八大以来的反腐高压下，随着我国推进国家治理体系和治理能力的现代化，对公务员的行
政能力提出了更高的要求。一些公务员的能力提升尚未跟上政策执行的要求，因此在面对
更高的执行要求时，因害怕承担责任而往往倾向于 “不求有功，但求无过”，在态度上选
择观望，在行为上表示退缩。在新型 “懒政”下的 “难为不为”不是纯粹的为官不为，
而是通过有选择的作为，或者变通作为及低效作为，沿用传统 “懒政”的各种形式，使
得 “作为”的效果与 “不作为”无异，甚至产生背道而驰的效果。基层政府制定了很多
规章制度，但却难以执行或可操作性不强；公务员考察只是走过场，实际的人选早已定
好；领导调研走马观花，基层劳民伤财，事后一切照旧；“八项规定”之后，某地政府虽
然明令禁止大吃大喝，但实际上转入了机关食堂，或者要求企业来承担费用。此类等等，
无一不显示新型 “懒政”借助传统 “懒政”的形式，不断强化其稳定性。

图 １ 新型 “懒政”与传统 “懒政”的互嵌运作

（三）“局部合理”是 “懒政”现象的症结
“懒政”从 “可为不为”到 “难为不为”的形态演变，新型 “懒政”和传统 “懒政”
的互嵌运作，无一不展现了其强大的韧性和持续性，而 “局部合理”就是 “懒政”现象
难以根治和持续存在的症结所在。“局部合理”主要是由客观实际和主观意愿结合在一起
而导致的结果。在新型形式主义的背景下，面对超出基层政府能力的公共政策，存在政策
执行的 “弹性”空间，而这产生了政策执行中自由裁量权的界限问题，不是所有的基层
公务员都能在政策执行过程中科学地把握这个界限，这从客观结构方面为新型 “懒政”
现象的产生提供了可能的空间。同时，制度不合理导致基层公务员晋升资源有限，由此产
生的激励缺陷，使得基层公务员中难以避免地出现新的 “偷懒”现象。
一方面，政策执行的 “弹性”空间客观存在为 “懒政”的产生提供了空间。公共政
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