Page 106 - 《党政研究》2021年第1期

策是对社会利益权威性分配的集中反映，必须反映大多数人的公共利益，这也是政府的职
能要求所在。在制定公共政策的时候，中央政府结合实际国情，重视公众利益诉求，从国
家层面考虑公共政策的整体要求。而在政策制定和政策执行之间存在着差异。一方面，上
级政府通过制定严格的政策，并施加一定的压力来保障政策的执行效果，这常常导致公共
政策超出基层政府的现实能力；另一方面，上级政府又默许一部分政策执行 “弹性”空
间的存在，基层政府也对这个空间的存在心知肚明。若基层政府适度发挥政策执行的 “弹
性”空间，可以更好地实现政策执行效果；但若把握不好发挥的度，政策执行的 “灵活
变通”就容易演变成为基层政府 “懒政”现象。
另一方面，基层晋升资源有限导致的激励缺陷使得部分公务员产生了 “懒政”的主
观意愿。中国地方官员之间采取的政治锦标赛虽然一定程度上促进了国家的经济发展，但
越到基层政治锦标赛的激励效果就越有限。中央政府下达的经济增长任务经过层层分解之
后，层层加码使得基层政府肩负的经济增长指标任务最重。而政治锦标赛的 “逐级淘汰”
机制使得官员要想获得更高的职位，就必须在竞争高压下努力赢得每一轮的竞赛。政治锦
标赛虽然刺激下级完成行政任务，但在淘汰过程中会出现逆向效应，由于晋升资源有限且
竞争压力大，有些地方官员失去了参与竞赛的兴趣和热情，看淡政治晋升， “不求有功，
但求无过”的状态就滋生了消极怠政的现象。
因此，当公共政策超出基层政府能力，与政策执行 “弹性”空间的客观存在现象结
合在一起，加之基层公务员的晋升资源有限构成了官员 “懒政”的重要基础。基于能力
不足与激励缺陷的双重压力，基层政府新型 “懒政”现象的产生具有局部合理性。

图 ２ 新型 “懒政”现象的局部合理性

三、问责机制的 “双重矛盾”：基层政府 “懒政”韧性的制度逻辑

在压力型体制中，制度不合理产生的激励缺陷与基层政府能力不足的客观实际使基层
“懒政”现象具有了局部合理性。近年来，中央和各地也在不断展开各种专项治理活动，
通过行政问责、公开曝光、政治教育等形式解决 “懒政怠政”问题。但以行政问责为主
要手段的 “压力式治理”却没有根治 “懒政”，不仅其自身面临着政策压力升降两难的困
境，也在治理过程中暴露出了 “压力式治理”的悖论，即问责机制 “双重矛盾”。而这些
导致基层政府的 “懒政”现象具有强大的制度韧性。
（一）“压力式治理”的困境———政策压力的运行悖论
“压力式治理”面临着其自身的困境，即政策压力的升降两难。政府发展与社会压力
决定了政策压力持续性增长的现实，政策压力一旦降下来，便会影响政策合法性；而与此
同时，政策压力不降，基层政府的执行能力还不足以应对扩大的公共政策压力，这种情况
下基层政府易使用非常规的方式来完成任务，为形式主义的发展和 “懒政”的产生提供
了空间。
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