Page 92 - 《党政研究》2020年第2期

的标杆，也是保持社会秩序和谐稳定的重要条件。当政府能够充分赢得民众的信任和支持
时，政府所行使的权力容易转化为权威，有效降低政府治理的难度与成本。当民众不信任
政府时，即使是一些普通的利益矛盾也容易发生政治性转化，引发民众与政府冲突的群体
性事件，对社会的良性运转带来沉重的治理负担。再加上中国是一个有着超大治理规模的
国家，“中国的治理规模加剧了其组织复杂性，国家治理面临的挑战随之急剧上升” 。当
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前，我国国家治理所面临的一个突出问题是政府公信力的流失。在近年来国内发生的影响
力较大的公共事件中，所涉地方政府的公信力遭到了民众的强烈质疑，暴露出一些地方政
府公信力建设存在的短板与不足。新时代加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，
实现由传统控制型政府管理方式向现代回应型政府治理模式的转变，提高政府公信力，是
坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也
是巩固中国共产党执政的阶级基础，增强党长期执政合法性与稳定性的必由之路。

二、文献回顾与概念界定

信任是构成人类不同社会共同体的基本要素，是不同社会集体生活中的一项核心价
值。在现代化进程中，各国所面临的普遍问题是民众对政府信任程度的降低。以美国为
例，从 ２０ 世纪 ６０ 年代到 ９０ 年代，美国公众对政府及非官方重要机构的信任明显降低 。
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亨廷顿指出，“公众对政府的信任降低，在多数工业化民主国家均有所表现，它将会降低
公众通过合法渠道参与政治过程的意愿，并转而采取令政府精英所控制不了的手段来影响
政策的制定” 。改革开放四十年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，社会的现
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代化程度不断提高。在传统的熟人社会网络向现代陌生人的公共社会快速转型的进程中，
社会个体原有的相对封闭和稳定的社会环境受到冲击，依托于血缘、地缘等构建起的社会
关系网络逐渐弱化。不同地域间的人口流动加快，社会不同阶层群体间的人际交往愈发复
杂，人与人之间的信任程度在不同程度地下降。随着互联网技术与应用的高速发展，民众
获取信息渠道的多元化，使得政府失信的成本在不断上升，政府公信力的夯实与提升面临
着更多挑战。
（一）政府公信力：概念界定与研究回顾
信任是社会团结的润滑剂。德·茹弗内尔主张共同体的意涵即在于 “信任的制度
化”。在他看来，“公共权威的关键性职能”就是 “增加在全社会人们心中普遍存在的相
互信任” 。托尔伯特等人指出，“保持政治体系正统性与稳定性的关键是要获取民众对政
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府的信任” 。亨廷顿提出，“如果一个社会文化中缺乏信任，将给公共制度的建立带来极
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大的阻碍” 。在各种信任关系中，公众对以政府为代表的公权力信任尤为重要。在现代
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政府治理中，政府行为的合法性在于其行为与公共利益保持一致，从而体现人民的普遍意
志。失去民众信任的政府将难以履行其公共职能，导致政府的治理缺乏稳定性和效能，最
终有可能失去其权威性和合法性。
政府公信力是指政府以人民为中心，依法履行自身职责与义务，保障人民合法权益，
言行合一，从而获得人民的信任与支持，保持治理合法性与稳定性的一项重要能力。它是
“政府保持合法性与政权稳定性的基础” ，是现代国家治理的重要资源，也是检验政府
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执政能力的重要标准。如果政府缺乏公信力，人们会转而向家庭、宗族、部落、村寨、宗
教等原生的社会与经济组织寻求依赖和信任。政府保持公共权威关键性资源的流失将会导
致公权力运行成本的大幅度上升，政府的权威容易被民众的怀疑或反抗所消解，长此以往
有可能由社会治理危机演化为统治危机，危及政权的统治根基。当代中国由于社会诚信的
缺失和政府公信力的流失二者叠加，整个社会的经济交易成本、社会交往成本与政府治理
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