Page 35 - 《党政研究》2020年第2期

门在应对传染病引发的突发公共卫生事件中有无征用的权力， 《突发事件应对法》第 １２
条与 《传染病防治法》第 ４５ 条规定不一致。”
第三，形式主义盛行。在马克斯·韦伯看来，官僚制是现代社会实施合法统治的行政
组织制度。组织的合法权威有传统型、个人魅力型、法理型三种权威方式，法理型是官僚
制的最佳形式。官僚制的特征和优点在于分工合理、优化权力层级、办事依照规程、决策
科学、非人格化管理。官僚制的弊端在于忽视了下级人员的民主自由权，忽视个性化多样
化的社会需求，忽视宏观协调，导致本位主义严重，造就出一批不求有功但求无过、得过
且过混日子的管理人员队伍。重大突发疫情的常规治理，因为官僚制而内在产生的形式主
义不可避免。一旦遇到重大突发疫情不可控制的状态，形式主义不但全然失效，而且还会
给整个社会带来危害。

二、重大突发事件非常规治理的优势与不足

重大突发公共卫生事件的非常规治理具有自身的优势，即能及时迅速地处理重大突发
疫情带来的问题，把疫情迅速限制在一定的时间与空间范围之内，防止重大突发疫情的时
间延长和空间扩大。其不足在于非常规治理因其突破常规，会直接侵犯人们在常态社会应
有的日常行使的基本权利，核心是伤害了自由权、财产权和尊严权。
（一）重大疫情非常规治理的优势
第一，非常规治理利用了战时管制的优势。非常规治理不同于战时管制。非常规治理
采用的措施都具有应急性，战时管制需要在宪法的轨道上运行。只有在全国人民代表大会
和全国人大常委会依宪法宣布战争状态、紧急状态的时候才能施行战时管制。中华人民共
和国宪法第六十七条第十九款规定：“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受
武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”，第六
十七条第二十一款规定：“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，第八
十条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务
委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。” 《传染病防治法》只
是说 “政府有权对相关疫情采取管制措施”，这就明确限制了其适应范围，但这种管理从
实质上却具有战时控制的特征，有利于迅速遏制突发疫情的传播和扩散。
第二，非常规治理发挥了运动式治理的优势。非常规治理不同于运动式治理。有学者
研究认为：运动式治理具有问题导向、结构导向的有效性。运动式治理具有长期有效性，
它源于制度供给的不足。运动式治理具有内在的驱动力，缓解了国家治理体系的绩效压
力，解决了治理资源稀缺的现实，契合了中国式 “政治官僚制”的组织特征。“运动式治
理是一把 ‘双刃剑’，从某种意义上，其发挥作用的空间越大、效用越明显，风险和副作
用可能也越大。” 运动式治理对突发疫情治理具有适用性。
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但突发疫情的突然性与应急性，仅通过运动式治理难以从根本上解决民众的生命安全
健康问题。周雪光认为：“官僚体制的常规机制越发达，其组织失败越是凸现，从而更为
可能诱发运动型治理机制；而后者的启动有可能造成失控局面，打断社会正常节奏，迫使
国家治理回归常规轨道之上。我们也看到，运动型治理机制正面临着危机，越来越不适应
现代社会的演变，受到社会多元化趋势的挑战。”因此，“欲从根本上解决运动式治理带
来的问题和危机，必须找出新的替代机制来应对和治理官僚体制和常规机制的组织失
败” 。突发疫情的运动式治理，或者是找出替代性治理机制，或者是把运动式治理与常
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规性治理相结合。非常规治理既具有运动式治理的元素，也具有常规性治理的基本元素。
第三，非常规治理发挥了举国体制的优势。举国体制的概念和优势指 “新型举国体制
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