Page 84 - 党政研究2019年第5期

专员会可以通过向立法机关报告情况与提出问责建议、将调查结果通过新闻媒体公布于众
等多元渠道寻求支持，迫使被调查对象接受其批评意见和工作改进建议。一方面，丹麦议
会会通过与政府内阁部长进行协商、威胁对行政人员启动质询、罢免程序等方式对行政首
长进行游说和施压；另一方面，新闻媒体和社会民众会通过对向行政机关和行政人员公开
提出批评意见等方式向其施压强大的舆论压力。在立法机关和新闻媒体等主体的大力支持
之下，行政机关迫于立法机关的问责威胁与新闻媒体的舆论压力，在大多数情况下都会接
受议会监察专员的调查结果和工作改进建议。

二、监督权的有效性与再监督：权力监督视角下丹麦议会监察专员制度的成功经验

从权力属性的角度看，丹麦议会监察专员所掌握的职权区别于传统意义上的立法权、
行政权和司法权，属于广义的监督权的范畴。对于监督权而言，在权力监督理论看来，
“权力资源的过分集中与权力资源的集中不足一样，都可能会带来危险和导致社会灾
难” 。一方面，政治权力具有自我扩张性与腐蚀性，监督权过于集中容易导致监督权的
〔 １２〕
滥用，产生 “谁来监督监督者”的难题。另一方面，监督权的权力资源不足又背离通过
设置专业化的国家监察机关来提高权力监督的有效性这一初衷。由此可见，解决 “谁来监
督监督者”的问题和保障监督权的有效行使同样重要。权力监督视角的二元命题就是，
“既要使权力监督机构有权又要对它的权力加以界定” 。基于此，本文在总结丹麦议会
〔 １３〕
监察专员制度的权力监督经验时，主要是从保障监督权运行的有效性和对监督权进行再监
督两个方面展开的。
（一）保障监督权运行的有效性
１． 议会监察专员独立行使监督权
在西方反腐败机构研究者看来，“独立性是反腐败机构有效运行的一个必要条件，它
能够保障反腐败机构开展腐败案件调查的公正性和无偏私” 。丹麦议会监察专员办公室
〔 １４〕
作为丹麦廉政制度体系的重要组成部分，也具有反腐败机构的属性，代表丹麦议会行使对
行政机关及其工作人员的监督权。从监督权的独立性这个角度来看，在议会监察专员制度
产生以前，丹麦议会对行政机关的监督是缺乏实体机构的支撑的，依靠行政监察机关对行
政机关工作人员进行同体监督，往往又容易导致权力监督缺乏独立性和权威性。针对上述
传统监督方式的局限，丹麦通过设置议会监察专员制度的形式，保障了监督权行使的独立
性。
一方面，从议会监察专员与丹麦议会之间关系的角度看，议会监察专员是一个由丹麦
议会任命但又独立于议会之外、不受党派政治干扰的高级政府官员。它只是就整体工作情
况向议会负责，个案的调查并不受其干扰，具有监督权行使的独立性。另一方面，从议会
监察专员与行政机关之间关系的角度看，议会监察专员具有独立于行政机关之外的机构独
立性，其人事任免和财政经费等重大事项也不受行政机关的掣肘，这些条件有效地保障了
议会监察专员能够对行政机关及其工作人员进行独立有效的监督活动。职权独立对于丹麦
议会监察专员有效行使监督权的积极意义在于，议会监察专员能够自主调查涉及到任何行
政机关工作人员包括政府部长的公民申诉案件，而不必担心因为政府内阁部长同时是国会
议员而受到立法机关的干扰。
２． 议会监察专员采取各种自主灵活的监督方式
监督方式是国家监察机关行使监督职权的一系列方式方法的总称，监督方式的主动与
灵活与否，在很大程度上会影响到国家监察机关开展权力监督活动的效果。在丹麦议会监
察专员制度产生以前，丹麦议会对行政机关的监督主要采取成立特别问题调查委员会、对
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