Page 82 - 党政研究2019年第5期

力监督经验提供了现实价值和可行性。另一方面，２０１９ 年 １ 月 １４ 日，中央纪委副书记、
国家监委副主任李书磊在北京会见丹麦议会监察专员索伦森，双方共同签署 《中华人民共
和国国家监察委员会与丹麦王国议会监察专员署合作谅解备忘录》，为进一步推动中丹两
国在监察和权力监督领域的机制化交流与务实合作奠定了坚实的基础。 基于此，本文以
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丹麦议会监察专员制度作为研究对象，以权力监督理论作为分析视角，采取法律文本分析
和政治过程分析相结合的方法，在深入揭示丹麦议会监察专员制度的构成要素与运作机制
的基础上，从监督权运行的有效性和对监督权的再监督两个方面归纳总结丹麦议会监察专
员制度的权力监督经验，以期为我国进一步提升监察委员会权力监督的有效性和廉洁性提
供域外经验借鉴。

一、丹麦议会监察专员制度的构成要素与运行机制

按照国际监察专员协会的解释，议会监察专员 （ Ｏｍｂｕｄｓｍａｎ）是 “由宪法规定的独
立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员” 。第二次世界大战之后，
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为应对进入福利国家阶段之后出现的行政权力日益扩张这一重要问题，保障公民的合法权
利免于受到行政机关的侵犯，丹麦于 １９５３ 年颁布宪法修正案，决定引入议会监察专员制
度。１９５４ 年 ６ 月，丹麦颁布 《议会监察专员法》，丹麦议会监察专员制度正式建立起来。
（一）丹麦议会监察专员制度的构成要素
监察制度是一个国家关于监察主体、监察对象、监察内容和监察职权等一系列构成要
素的政治制度安排的总称。从静态的法律文本分析的角度看，《丹麦议会监察专员法》对
议会监察专员制度的各构成要素做出了清晰具体的规定。
首先，从监察主体的角度看，丹麦议会监察专员办公室是一个采取议会监察专员负责
制的中央监察机关，议会监察专员由丹麦议会选举产生，对其负责，受其监督。《丹麦议
会监察专员法》规定，议会监察专员由议会选举产生，任期四年，可连选连任。议会监察
专员向议会法律委员会负责，负责的形式主要是提交年度工作报告和特别报告并接受后者
的审议。“丹麦议会监察专员办公室目前一共有 ８６ 名工作人员，包括 ２３ 名高级行政人员，
２５ 名调查官，２０ 名普通行政人员和 １０ 名法律研究者。其组织机构是在议会监察专员之下
设置六个内设部门，各分部分管一定领域的监察工作。” 在纵向层级设置上，议会监察专
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员办公室只设置在中央国家机关这一层级，并没有地方分支机构。
其次，从监察对象的角度看，丹麦议会监察专员的监察范围经历了从中央机关扩展到
地方机关、从国家机关扩展到其他公共机构的发展过程。按照 １９５４ 年 《丹麦议会监察专
员法》的规定，议会监察专员有权监督中央政府机关的所有部长、公务员和其他所有行政
机关的委托人员。１９６１ 年和 １９９６ 年两次修订 《丹麦议会监察专员法》时，分别将地方行
政机关和教会纳入监察对象的范围之内。 根据最新修订的 《丹麦议会监察专员法》的规
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定，“议会监察专员的监察对象主要包括中央及地方政府行政人员与自治团体、军事机关
及所属公职人员，包括部长及民选官员，但是不包括法官” 。与瑞典议会监察专员对司
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法机关进行监督不同，“国会、司法机关和私人机构都在丹麦议会监察专员的监察范围以
外” ，各级行政机关及其工作人员是丹麦议会监察专员最主要的监察对象。
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再次，从监察内容的角度看，丹麦议会监察专员主要依据法治和良好行政两个原则对
受理的所有案件进行评估 ，负责受理和调查行政失当行为。学者们通常将不符合法律规
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范和行政伦理的行政行为归纳为 “行政失当”，这些行为主要包括裙带关系、部门主义、
对民众言辞苛责、误导公众关于公民权利的理解、利用权力来实现私人利益、未能及时回
应民众的诉求、懒政怠政等情形。 其中 “未能及时回应民众的诉求、懒政怠政”属于效
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