Page 12 - 党政研究2019年第4期

下推进民主。这样，党内民主的内涵拓展了，发展党内民主不仅仅成了改善党内政治生态
和党内关系的需要，也成了发展社会主义民主政治的切入点。这本质上是一个如何既遵循
民主政治的规律、又体现中国特色的问题。
与思想认识深化、观念更新相应，在实践上，党内民主在党内权力运行的各个环节上
也不同程度地有所推进。例如，在授权民主方面，中央对改革完善党内选举制度、扩大选
举中的民主和发挥党代表大会的作用等都提出了明确的要求。在决策民主方面，重视发挥
各级党委全体会议的作用，推行全委会票决制。在监督方面，针对各级领导机关、领导干
部这些重点对象，出台了若干规定和条例，要求各级地方党委领导班子向同级党委全委会
述职和报告工作，接受全委会的监督。同时逐步推行党务公开，建立和完善党内情况通
报、重大决策征求意见、领导干部重大事项报告和收入申报等制度。
当然，这一时期的党内民主总体上处在探索过程中，在发展中还存在不少问题。概括
起来，主要问题有：
（一）仍以 “外围战”“运动战”为主，“攻坚战”尚未开始。表现在，我们对一些
与传统的原则和做法没有直接冲突的问题探索较多，如常委会向全委会报告，改主要领导
个人说了算为全委会票决制，进行党代会常任制试点，实行巡视制度等。而对于一些容易
和传统观念发生矛盾、但又是改革不得不面对的深层次问题，则往往避重就轻，甚至绕着
走。如党的代表大会和党的委员会应该哪个权力更大的问题，“党管干部”该不该以剥夺
党员、群众、代表的选择权为前提等。有的不敢去触及，有的浅尝辄止，稍有触及便马上
叫停或退回。
（二）总体思路仍需要进一步明确。改革越向前发展，越需要对改革有整体的构想。
缺乏总体设计，不但使得同一层次的各个环节之间缺乏连接，而且在上下之间缺乏配合、
配套，反而相互掣肘，形成了许多瓶颈，使改革难以推进。甚至一些地方已有的探索，也
由于无法突破旧的体制而停止下来，成果难以保留，有的干脆退回到改革前的状态。一些
实行乡镇领导班子公推直选的地方，都遇到了这种情况。
（三）党内民主的发展不均衡。如果参照一般民主，把党内民主相应地划分为授权民
主、决策民主、参与民主、民主监督等若干环节，可以发现，在后几个环节，党内民主展
开得要多一些，而在作为民主逻辑起点的授权民主方面，则相对滞后。这种情况，往往使
后面环节的改革也难以取得成果，即使取得成果，也难以定型，出现 “天花板效应”。
（四）既得利益越来越对党内民主的发展起阻碍作用。民主的本质是多元主体之间的
权力再分配。不科学的体制和机制造成的不只是运转不畅，而且往往因为权力配置不均
衡，形成了一些部门、群体的既得利益。推动党内民主，本质上是这些既得利益逐渐消失
或被限制的过程，遇到阻抗很自然。在实践中我们不难看到这样的现象：如果发展党内民
主意味着地方和基层在得到权力的同时也承揽了更多的责任，这种改革往往比较顺利；如
果更多意味着部门失去原来的权力，或者是原来的权力被限制和削弱，那么，这种改革往
往会遇到各种阻碍。只有打破利益固化的藩篱，党内民主才能向纵深发展。毋庸讳言，在
这方面，我们仍然面临艰巨的任务。

四、基层党建

党内民主的探索，大量是在地方和基层。因此，党内民主同时也是基层党的建设的主
要内容和重点。然而，基层党建却不仅仅包括党内民主。在党全面领导国家和社会建设的
条件下，基层党建所承载的内容还要广泛而深刻得多。
政党是居于国家和社会之间的政治组织，担负着把国家和社会联系起来的功能。一方
２ · ·
１